Protocolli di Integrità

1. PROGETTO “INTERVENTI A SUPPORTO DELLE RIFORME DELLA PA”
LINEA ATTIVITA’ 3 - ULTERIORI INTERVENTI PER LA PREVENZIONE DELLA
CORRUZIONE NELLE AMMINISTRAZIONI REGIONALI E LOCALI DEL MEZZOGIORNO
1°INCONTRO
PERCORSO PER LA REALIZZAZIONE DI UN PROTOCOLLO DI LEGALITÀ IN MATERIA DI APPALTI PUBBLICI E
SICUREZZA SUL LAVORO
LA PARTECIPAZIONE E LA TRASPARENZA COME
STRUMENTO DI LEGALITÀ
25 NOVEMBRE 2014 – ORE 9.00 – 13.30
PALAZZO DELLA PROVINCIA BAT - SALA CONSILIARE
ANDRIA - PIAZZA SAN PIO X, 9
Massimo Di Rienzo
it.linkedin.com/in/massimodirienzo/

2. P.d.I. = “complesso di regole di comportamento finalizzate alla prevenzione del fenomeno
corruttivo e volte a valorizzare comportamenti eticamente adeguati per tutti i concorrenti”
P.N.A.
• ASTENERSI DA COMPORTAMENTI CHE DETERMININO
UNA “CURVATURA” DEL PROCESSO DECISIONALE
PUBBLICO
• SEGNALARE CONDOTTE ILLECITE AD OPERA DI
TERZI DI TURBARE, O DISTORCERE LE FASI DI
SVOLGIMENTO DELLA PROCEDURA DI AFFIDAMENTO
E/O L’ESECUZIONE DEL CONTRATTO
• SEGNALARE TENTATIVI DI CONCUSSIONE AD OPERA
DI DIPENDENTI PUBBLICI (Il contraente appaltatore
si impegna a dare comunicazione tempestiva alla
Stazione appaltante e alla Prefettura, di tentativi di
concussione che si siano, in qualsiasi modo,
manifestati nei confronti dell'imprenditore, degli
organi sociali o dei dirigenti di impresa)
Comportamenti degli
operatori economici
Comportamenti della
amministrazione
aggiudicatrice
• PROVVEDERE A DARE EFFETTIVITA’ ALLA SANZIONE
PER CHI VIOLA PRINCIPI DI LEALTA’, TRASPARENZA E
CORRETTEZZA
•GARANTIRE UNA ESTENSIONE DELLA
TRASPARENZA
•AVVALERSI DELLA CLAUSOLA RISOLUTIVA
ESPRESSA, DI CUI ALL'ART. 1456C.C., OGNI
QUALVOLTA NEI CONFRONTI DELL'IMPRENDITORE O
DEI COMPONENTI LA COMPAGINE SOCIALE, O DEI
DIRIGENTI DELL'IMPRESA, SIA STATA DISPOSTA
MISURA CAUTELARE O SIA INTERVENUTO RINVIO A
GIUDIZIO PER TALUNO DEI DELITTI DI CUI AGLI
ARTT. 317C.P., 318C.P., 319C.P., 319-BIS C.P., 319-
TER C.P., 319-QUATER C.P., 320 C.P., 322 C.P., 322-
BIS C.P., 346-BIS C.P., 353 C.P. E 353-BIS C.P.".

3. P.d.I. = “complesso di regole di comportamento finalizzate alla prevenzione del fenomeno
corruttivo e volte a valorizzare comportamenti eticamente adeguati per tutti i concorrenti”
P.N.A.
• ASTENERSI DA COMPORTAMENTI CHE
DETERMININO UNA “CURVATURA” DEL PROCESSO
DECISIONALE PUBBLICO
• SEGNALARE CONDOTTE ILLECITE AD OPERA DI TERZI
DI TURBARE, O DISTORCERE LE FASI DI
SVOLGIMENTO DELLA PROCEDURA DI AFFIDAMENTO
E/O L’ESECUZIONE DEL CONTRATTO
• SEGNALARE TENTATIVI DI CONCUSSIONE AD OPERA
DI DIPENDENTI PUBBLICI (Il contraente appaltatore si
impegna a dare comunicazione tempestiva alla
Stazione appaltante e alla Prefettura, di tentativi di
concussione che si siano, in qualsiasi modo,
manifestati nei confronti dell'imprenditore, degli
organi sociali o dei dirigenti di impresa)
Comportamenti degli
operatori economici
L’operatore economico:
• NON ricorre ad alcuna mediazione o
altra opera di terzi finalizzata
all’aggiudicazione e/o gestione del
contratto
• NON influenza il procedimento
amministrativo diretto a stabilire il
contenuto del bando o di altro atto
equipollente al fine di condizionare
le modalità di scelta del contraente
da parte dell’Amministrazione
aggiudicatrice
• NON ha in corso né ha praticato
intese e/o pratiche restrittive della
concorrenza e del mercato vietate ai
sensi della normative vigente

4. ASTENERSI DA COMPORTAMENTI CHE DETERMININO UNA “CURVATURA” DEL
PROCESSO DECISIONALE PUBBLICO
TURBATA LIBERTA’ DEGLI INCANTI
vs.
TURBATA LIBERTA’ DEL PROCEDIMENTO DI SCELTA DEL CONTRAENTE
TURBATA
LIBERTA’
DEGLI
INCANTI
• l reato di turbata libertà degli
incanti punisce la turbativa che
si viene a realizzare nel corso
dello svolgimento dell’asta
pubblica
• il reato di turbata libertà del
procedimento di scelta del contraente è
finalizzato a punire le condotte
turbative che si verificano prima della
gara, ovverosia durante la fase
procedimentale nel corso della quale
viene stabilito il contenuto del contratto
e del relativo bando di gara, ed è così
possibile condizionare l’esito dell’intera
procedura: si tratta del fenomeno
conosciuto con il termine di “bandi
fotocopia” o “bandi fotografia”.
TURBATA
LIBERTA’ DEL
PROCEDIMENTO
DI SCELTA DEL
CONTRAENTE
Fonte: Ilenia Filippetti su InnovatoriPA

5. P.d.I. = “complesso di regole di comportamento finalizzate alla prevenzione del fenomeno
corruttivo e volte a valorizzare comportamenti eticamente adeguati per tutti i concorrenti”
P.N.A.
• ASTENERSI DA COMPORTAMENTI CHE
DETERMININO UNA “CURVATURA” DEL PROCESSO
DECISIONALE PUBBLICO
• SEGNALARE CONDOTTE ILLECITE AD OPERA DI
TERZI DI TURBARE, O DISTORCERE LE FASI DI
SVOLGIMENTO DELLA PROCEDURA DI
AFFIDAMENTO E/O L’ESECUZIONE DEL CONTRATTO
• SEGNALARE TENTATIVI DI CONCUSSIONE AD OPERA
DI DIPENDENTI PUBBLICI (Il contraente appaltatore
si impegna a dare comunicazione tempestiva alla
Stazione appaltante e alla Prefettura, di tentativi di
concussione che si siano, in qualsiasi modo,
manifestati nei confronti dell'imprenditore, degli
organi sociali o dei dirigenti di impresa)
Comportamenti degli
operatori economici
L’operatore economico SEGNALA:
• Corruzione PROPRIA (o tentativi di)
da parte di altri operatori economici
o di terzi
• Concussione (o tentativi di) nei
confronti dell’operatore privato
• Altre CONDOTTE ILLECITE (ad es.
“frazionamento artificioso”, “nomina
di commissioni”, ecc.)
• Tale comportamento di segnalazione
è anche contemplato all’interno del
P.N.A. come forma di
“PARTECIPAZIONE” alla strategia di
prevenzione della corruzione da
parte della comunità locale

6. Trasparenza ed etica
SEGNALAZIONE COME STRUMENTO DI PREVENZIONE (WHISTLEBLOWING)
“Piú attentamente saremo osservati, meglio
ci comporteremo”
Jeremy Bentham (1748-1832)
• Nel diciottesimo secolo il concetto di trasparenza puó essere
associato all'idea emergente di ottenere il controllo sulla natura
attraverso la sua osservazione, sorveglianza e conoscenza.
• Cosí come la natura puó essere domata se la sua
rappresentazione ne illustra le regole, cosí la società puó
essere protetta dai crimini se le persone e gli oggetti del mondo
sociale sono marchiati ed identificati, sorvegliati e controllati,
soggetti, cioé, alla piena visibilità pubblica.
• Il maggior interprete di questa visione fu Jeremy Bentham,
architetto e filosofo inglese, che nel diciottesimo secolo, sulla
base degli elementi culturali sopra esposti, conió la famosa
espressione: "piú attentamente saremo osservati, meglio ci
comporteremo".

7. Trasparenza ed etica
SEGNALAZIONE COME STRUMENTO DI PREVENZIONE (WHISTLEBLOWING)
“Piú attentamente saremo osservati, meglio
ci comporteremo”
Jeremy Bentham (1748-1832)
• Bentham fu anche l'inventore del celebre
"Panopticon", una costruzione carceraria
congegnata in modo tale che un unico
osservatore posto al centro dello
stabilimento potesse tenere sotto
controllo visivo il comportamento di tutti
gli ospiti della colonia penale.
• Una forma di architettura che fu definita
"ispettiva”

8. SEGNALAZIONE COME STRUMENTO DI PREVENZIONE (WHISTLEBLOWING)
Trasparenza come controllo: "la faccia sporca della trasparenza"
Una volta in un convegno un
autorevole ricercatore rivolse la
seguente domanda all'auditorio:
"secondo voi, quale Paese al
mondo ha raggiunto i maggiori
livelli di trasparenza?"

9. Trasparenza ed etica
SEGNALAZIONE COME STRUMENTO DI PREVENZIONE (WHISTLEBLOWING)
Trasparenza come controllo: "la faccia sporca della trasparenza"
L'auditorio prima timidamente,
poi con una certa convinzione,
propose le solite nazioni virtuose
del Nord Europa.
La risposta fu molto spiazzante.

10. Trasparenza ed etica
SEGNALAZIONE COME STRUMENTO DI PREVENZIONE (WHISTLEBLOWING)
Trasparenza come controllo: "la faccia sporca della trasparenza"
• Secondo l'oratore il Paese che aveva
raggiunto i livelli maggiori di
trasparenza era sicuramente da
considerare l'ex Germania Est, nel
senso, che il governo, attraverso una
diligentissima polizia, aveva accesso a
qualsiasi informazione riguardante le
azioni e le opinioni dei cittadini.
• Un bellissimo film "Le vite degli altri"
avvalora questa ipotesi illustrando
mirabilmente cosa significasse vivere
in quel contesto di "piena
trasparenza".

11. Trasparenza ed etica
SEGNALAZIONE COME STRUMENTO DI PREVENZIONE (WHISTLEBLOWING)
Trasparenza come controllo: "la faccia sporca della trasparenza"
• Quello che l'oratore voleva intendere
è che la trasparenza di per sé non è né
buona né cattiva, dipende dall'uso
che se ne fa e dai rapporti di potere in
campo.
• Il "gioco" della trasparenza è
eticamente orientato fino a che il
controllante e il controllato possono
scambiarsi facilmente i ruoli in uno
spirito di piena reciprocità e
simmetria.

12. Trasparenza ed etica
SEGNALAZIONE COME STRUMENTO DI PREVENZIONE (WHISTLEBLOWING)
Trasparenza come controllo: "la faccia sporca della trasparenza"
• Il Panopticon di Bentham è certamente uno
strumento di trasparenza (di ispezione) ma
non è eticamente orientato perché il
controllato (la popolazione carceraria) non si
potrà mai trovare al posto del controllante (le
guardie carcerarie) e viceversa.
• Se un’amministrazione ha accesso a tutte le
informazioni sui comportamenti degli
operatori economici ma gli operatori
economici non possono accedere alle
informazioni sui comportamenti dei propri
amministratori siamo comunque in un regime
di trasparenza, ma fortemente asimmetrica,
in cui non c'è permeabilità dei ruoli.

13. Trasparenza ed etica
SEGNALAZIONE COME STRUMENTO DI PREVENZIONE (WHISTLEBLOWING)
• Un classico esempio di trasparenza come
controllo utilizzata nella prevenzione della
corruzione è il Whistleblowing.
• Con il Whistleblowing si realizza uno dei più
potenti strumenti di trasparenza come
controllo, in piena ottica Benthamiana "più
attentamente saremo osservati, meglio ci
comporteremo".

14. Trasparenza ed etica
SEGNALAZIONE COME STRUMENTO DI PREVENZIONE (WHISTLEBLOWING)
• Ma anche in questo caso deve funzionare la
simmetria e la reciprocità.
• Il "gioco" della trasparenza funziona
fintantoché gli operatori economici possono
segnalare comportamenti di altri operatori
economici e dei funzionari pubblici.
• Ove questo fosse precluso, ove cioè, la
componente privata o pubblica risultasse
impermeabile alle segnalazioni degli operatori
economici o viceversa, l'istituto si
trasformerebbe in qualcosa di molto diverso e
pericoloso.

15. Trasparenza ed etica
SEGNALAZIONE COME MODALITA’ DI “PARTECIPAZIONE”
P.N.A.
3.1.14 Azioni di sensibilizzazione e rapporto
con la società civile
• Le pubbliche amministrazioni devono
pianificare adeguate misure di
sensibilizzazione della cittadinanza
finalizzate alla promozione della cultura
della legalità.
• A questo fine, una prima azione consiste
nel dare efficace comunicazione e
diffusione alla strategia di prevenzione
dei fenomeni corruttivi impostata e
attuata mediante il P.T.P.C. e alle
connesse misure.
• …

16. Trasparenza ed etica
SEGNALAZIONE COME MODALITA’ DI “PARTECIPAZIONE”
P.N.A.
3.1.14 Azioni di sensibilizzazione e rapporto con
la società civile
• Considerato che l'azione di prevenzione e
contrasto della corruzione richiede
un’apertura di credito e di fiducia nella
relazione con i cittadini, gli utenti, le imprese
che possa nutrirsi anche di rapporto
continuo, alimentato dal funzionamento di
stabili canali di comunicazione, le pubbliche
amministrazioni valutano modalità, soluzioni
organizzative e tempi per l'attivazione di
canali dedicati alla segnalazione
(dall'esterno dell'amministrazione, anche in
forma anonima, ed in modalità informale)
di episodi di cattiva amministrazione,
conflitto d'interessi, corruzione

17. P.d.I. = “complesso di regole di comportamento finalizzate alla prevenzione del fenomeno
corruttivo e volte a valorizzare comportamenti eticamente adeguati per tutti i concorrenti”
P.N.A.
• PROVVEDERE A DARE EFFETTIVITA’ ALLA SANZIONE
PER CHI VIOLA PRINCIPI DI LEALTA’, TRASPARENZA E
CORRETTEZZA
•GARANTIRE UNA ESTENSIONE DELLA TRASPARENZA
•AVVALERSI DELLA CLAUSOLA RISOLUTIVA ESPRESSA,
DI CUI ALL'ART. 1456C.C., OGNI QUALVOLTA NEI
CONFRONTI DELL'IMPRENDITORE O DEI
COMPONENTI LA COMPAGINE SOCIALE, O DEI
DIRIGENTI DELL'IMPRESA, SIA STATA DISPOSTA
MISURA CAUTELARE O SIA INTERVENUTO RINVIO A
GIUDIZIO PER TALUNO DEI DELITTI DI CUI AGLI ARTT.
317C.P., 318C.P., 319C.P., 319-BIS C.P., 319-TER C.P.,
319-QUATER C.P., 320 C.P., 322 C.P., 322-BIS C.P., 346-
BIS C.P., 353 C.P. E 353-BIS C.P.".
Comportamenti della
amministrazione
aggiudicatrice
L’effettività del quadro sanzionatorio per
chi viola i tre principi è centrale affinché:
• Si rafforzino i comportamenti di
segnalazione
• Si determini, anche da un punto di
vista simbolico, una piena
stigmatizzazione sociale

18. Trasparenza ed etica
SGABELLO PENITENZIALE
NAMING AND SHAMING
• La stigmatizzazione sociale può essere
definita come il processo di
emarginazione a cui viene condotto un
individuo o una organizzazione in quanto
portatore di uno stigma, quindi di una
determinata caratteristica che la società
(comunità) di cui fa parte ritiene diversa e
che quindi rifiuta.

19. P.d.I. = “complesso di regole di comportamento finalizzate alla prevenzione del fenomeno
corruttivo e volte a valorizzare comportamenti eticamente adeguati per tutti i concorrenti”
P.N.A.
• PROVVEDERE A DARE EFFETTIVITA’ ALLA SANZIONE
PER CHI VIOLA PRINCIPI DI LEALTA’, TRASPARENZA E
CORRETTEZZA
•GARANTIRE UNA ESTENSIONE DELLA TRASPARENZA
•AVVALERSI DELLA CLAUSOLA RISOLUTIVA ESPRESSA,
DI CUI ALL'ART. 1456C.C., OGNI QUALVOLTA NEI
CONFRONTI DELL'IMPRENDITORE O DEI
COMPONENTI LA COMPAGINE SOCIALE, O DEI
DIRIGENTI DELL'IMPRESA, SIA STATA DISPOSTA
MISURA CAUTELARE O SIA INTERVENUTO RINVIO A
GIUDIZIO PER TALUNO DEI DELITTI DI CUI AGLI ARTT.
317C.P., 318C.P., 319C.P., 319-BIS C.P., 319-TER C.P.,
319-QUATER C.P., 320 C.P., 322 C.P., 322-BIS C.P., 346-
BIS C.P., 353 C.P. E 353-BIS C.P.".
Comportamenti della
amministrazione
aggiudicatrice
L’estensione della trasparenza è centrale
affinché:
• Si rafforzi il “controllo diffuso” da
parte della comunità locale sulla
discrezionalità dell’operatore
pubblico
• Si rafforzi la “partecipazione” della
comunità locale
Come si determina?
• Favorire le procedure di gara che
garantiscono maggiore trasparenza
• Utilizzare liste di operatori economici
facilmente accessibili sul sito
• Favorire la pre-informazione

20. 20
Trasparenza ed etica
IL GOVERNO DELLE LEGGI vs. IL GOVERNO DEGLI UOMINI
• Chris Hood, un autore inglese che si è cimentato nel
risalire i difficili passi di un percorso storico
dell'evoluzione del concetto di trasparenza e al quale si
deve la definizione più minimalista di trasparenza che io
conosca ("la trasparenza è quella dottrina secondo cui la
condotta generale di un esecutivo dovrebbe essere
prevedibile e operare in accordo a regole pubblicate e
per quanto possibile non discrezionali, piuttosto che in
maniera arbitraria") riporta la questione lì dove è nata,
cioè nell'ambito della secolare discussione tra "rule of
law vs. rule of man", cioè sulla supremazia della legge
sull'uomo o viceversa.
TRASPARENZA

21. Trasparenza ed etica
“I funzionari pubblici dovrebbero operare
sotto gli occhi dei cittadini”
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)
“Una società trasparente , in cui nessuna condotta privata può essere
tenuta al coperto dallo sguardo dei cittadini, è un meccanismo
cruciale per evitare intrighi destabilizzanti“.
TRASPARENZA

22. Trasparenza ed etica
PROTOCOLLI 2.0, C’E’ SPAZIO PER …?
LE VARIANTI IN CORSO D’OPERA
10 CRITICITA’
• carente istruttoria sull’ammissibilità della variante,
• motivazioni non coerenti,
• varianti “in sanatoria”,
• errori di progettazione,
• variazioni falsamente migliorative,
• variazioni in diminuzione proposte dall’impresa,
• non coerenza tra la consistenza della variante e i tempi aggiuntivi concessi,
• assenza di nesso funzionale tra le opere in variante e quelle di progetto,
• tempistica della introduzione della variante,
• utilizzo del ribasso d’asta,
• variazioni sostanziali,
• commistione tra varianti e opere di completamento.
Fonte: Comunicato del Presidente del 24 novembre 2014
Art. 37 decreto legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari). Prime valutazioni sulle
varianti in corso d’opera trasmesse dalle Stazioni Appaltanti.
http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5936

23. Trasparenza ed etica
PROTOCOLLI 2.0, C’E’ SPAZIO PER …?
LE VARIANTI IN CORSO D’OPERA
• Sui 90 casi a campione, per 21 di essi si è
proposta l’apertura di apposita istruttoria in
considerazione delle criticità rilevate, mentre
per le rimanenti si è proposta la definizione
d’ufficio.
• Fuor di dati, una situazione inquietante dietro
la quale si nasconde un enorme spreco di
risorse pubbliche e certamente un’opacità
che per definizione favorisce i comportamenti
corruttivi.
Fonte: Riparte il Futuro

24. MASSIMO DI RIENZO
m_dirienzo@hotmail.com
Tel. 3334158347
Website: @spazioetico
Linkedin: it.linkedin.com/in/massimodirienzo/
Skype: massimo.di.rienzo

25. BUON LAVORO!!!