Setor público não estatal : avanços e desafios

O Setor Público
Não Estatal:
avanços e
desafios
2021
Setor Público Não Estatal 1
Professor: Jackson De Toni
jackson.detoni@gmail.com
http://lattes.cnpq.br/9181587534442584

2
Setor Público Não Estatal
Expectativas + frequentes dos participantes
1. Aprofundar conhecimentos, se especializar mais no campo, estudar melhor os arranjos possíveis
2. Conhecer melhor a tendencia de ampliação da terceirização e publicização
3. Conhecer melhor o processo de transformação e criação de organizações sociais, parcerias e peculiaridades
4. Possibilidades de criação de novas formas de publicização.
5. Competências para aprofundar o conhecimento sobre o tema
6. Expectativas para formação de novos Serviços Sociais Autônomos na descentralização
7. Entende os limites entre as organizações não estatais e as atribuições estatais
8. Compreender melhor a lógica dos acordos de cooperação
9. Aprofundar conhecimento sobre controle e supervisão do setor público não estatal.
10. Entender melhor os limites de atribuições entre o estado e as organizações não estatais.
11. Conhecer melhor a lógica de recursos financeiros e dos termos de fomento
12. Atualização de conhecimentos na área
13. Refletir sobre a mediação de conflitos envolvendo organizações não estatais e grupos beneficiários
14. Conhecer outras estruturas não estatais.

Objetivo Geral
• Identificar e analisar os atores, instrumentos e processos que caracterizam o
setor público não estatal brasileiro;
• Analisar e compreender o mecanismo de funcionamento do setor público não
estatal, arranjos cooperativos, delegação e descentralização;
Específicos
• Conhecer e analisar criticamente os principais modelos de publicização da
administração pública e da relação Estado/Sociedade no provimento de
serviços;
• Conhecer e analisar criticamente os mecanismos de agencificação
originados nos diversos ciclos de reforma do estado desde os anos 1990;
• Analisar o papel social, político, econômico e administrativo das principais
organização do setor público não estatal, paraestatal e do terceiro setor;

Ementa
• O curso aborda as diferentes formas de organização da administração
pública brasileira na sua dimensão pública não estatal.
• A atual estrutura institucional do estado brasileiro comporta diversas
organizações denominadas paraestatais, terceiro setor ou não estatais que
desempenham a prestação de serviços e a produção de bens públicos.
• A publicização do estado nas suas dimensões política, econômica, jurídica,
social e institucional é objeto da disciplina.
• Principais formatos legais-institucionais do setor paraestatal, terceiro setor
e não estatal. As parcerias público-privadas.

CONTEÚDO PROGRAMÁTICO
• A Reforma do Estado, o processo de publicização, os mecanismos de agencificação,
principais atores, interesses e estratégias institucionais envolvidas;
• A experiência internacional com o setor público não estatal;
• Conceitos e modelos teóricos definidores do setor público não estatal, paraestatal e
terceiro setor: implicações na análise e problematização da experiência brasileira;
• Os instrumentos de contratualização no setor público não estatal: Contrato de Gestão,
Termo de Parceria, Termo de Colaboração, Acordo de Cooperação, Memorando de
Entendimento e outros.
• Funcionalidades, características, casos de uso, problemas da experiência brasileira e
desafios futuros;
• As diferentes estratégias de Parcerias Público-Privadas;
• As Organizações Sociais (OS) e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIP);

CONTEÚDO PROGRAMÁTICO
• O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), Lei 13.019/2014, as
Organizações da Sociedade Civil, conceitos, instrumentos, do Sistema SICONV à
Plataforma + Brasil, impactos e avaliação;
• Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC): estudos de caso de
experiências e aplicações na administração pública federal e estaduais;
• Os Serviços Sociais Autônomos de primeira e segunda geração: conceitos, mecanismos
de funcionamento, modelo administrativo, impactos e principais desafios;
• As Fundações de Apoio e as Fundações Públicas de Direito Privado: conceitos,
instrumentos, principais funcionalidades, aplicações em casos concretos e temas em
aberto;
• Estudo de Caso: O Setor Público Não Estatal, Paraestatal e Terceiro setor na assistência à
saúde: principais experiências federativas, problemas e desafios;
• Estudo de Caso: Organizações Sociais no setor de Ciência e Tecnologia: a experiência do
governo federal;

Instruções para o trabalho em grupo:
• Escolha um caso real (ou hipotético) entre aqueles sugeridos pelos textos de apoio r ou
criado pelo grupo. Em seguida tente seguir o ROTEIRO recomendado, não há uma meta
quantitativa, o que importa é a QUALIDADE da narrativa.
• Recomendo usar o próprio PPT no trabalho, pois será apresentado no último dia de aula.
1. Identificação da política pública
2. Motivação da parceria com o setor privado e/ou terceiro setor
3. Pontos Fortes da Parceria
4. Pontos Fracos da Parceria
5. Ameaças (externas à parceria)
6. Oportunidades (externas à parceria)
7. Quais recomendações grupo tem para melhorar a parceria e os resultados da política?

Instruções para o trabalho em grupo:
Critérios de Avaliação:
1. domínio conceitual e uso do
referencial teórico (20%)
2. capacidade crítica e analítica da
realidade concreta (25%)
3. capacidade propositiva, criatividade
e inovação (25%)
4. concisão, redação, inteligibilidade e
capacidade de argumentação (30%)

9
Osetor públiconãoestatal

10
Roteiro do Curso

11
1
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho de
Estado (PDRA) 1995
• Um diagnóstico do Estado brasileiro
• Uma lógica de intervenção
• Um modelo internacional
• Uma visão do mercado e da relação com o Estado
• Agencificação, publicização e, gerencialismo

12
2
A paraestatalidade nas políticas públicas
• Um debate sobre o papel do Estado
• Um debate sobre o papel do mercado
• Um conceito em complexo, polissêmico e em transição
• Uma construção jurídica híbrida e confusa
• Uma cacofonia organizacional

13
3
O debate jurídico sobre o SPNE
• Os fundamentos do direito administrativo
• O conflito com a lógica do direito privado
• A construção de um nova lógica jurídica
• Cooperação e parceria
• Ambiguidade e ambivalência jurídica

14
4
Diferentes perspectivas so SPNE
•A abordagem participacionista
•A abordagem da inovação pública
•A abordagem da governança cooperativa
•A tentativa de um conceito

15
5
As diferentes tipologias possíveis
• Os Serviços Sociais Autônomos
• As Organizações Sociais
• As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
• As Organizações da Sociedade Civil
• As Fundações de Apoio às IES
• Consórcios Público e Privados
• Entidades de Utilidade Pública Federal

16
6
O financiamento do setor paraestatal
•As transferências orçamentárias
•Modelos de financiamento para cada tipologia
•Problemas de controle e fiscalização
•Posicionamento dos órgãos de controle

17
7
O SPNE nas áreas de C&T e Saúde
•Os laboratórios do MCTI
•As OS da Saude
•Aperfeiçoamento ou destruição do SUS ?

18
8
SPNE: desfios e perspectivas
• A transição para um novo modelo jurídico e institucional
• A diferença entre a modelagem e o uso pragmático
• Problemas de implementação
• Qual futuro nos aguarda nesse debate
• Há um ponto de equilíbrio entre o público e o privado?
• Reformar o Estado ou reformar a sociedade?

Uma revisão de Direito
Administrativo
19

20
Preliminares
do
direito
administrativo

Preliminares do direito administrativo
21

Preliminares do direito administrativo
22
Descentralização administrativa

Preliminares
do
direito
administrativo
23

Preliminares
do
direito
administrativo
24

Preliminares
do
direito
administrativo
25
Setor paraestatal

Preliminares
do
direito
administrativo
26
Princípios da AP

Preliminares
do
direito
administrativo
27
Princípios da AP

Preliminares
do
direito
administrativo
28
Princípios da AP

Preliminares
do
direito
administrativo
29
Princípios da AP

Preliminares
do
direito
administrativo
30
Princípios da AP

Preliminares
do
direito
administrativo
31
Serviços Públicos

Preliminares
do
direito
administrativo
32
Serviços Públicos

Preliminares
do
direito
administrativo
33
Serviços Públicos

Preliminares
do
direito
administrativo
34
Serviços Públicos

Preliminares
do
direito
administrativo
35
Serviço Público

Preliminares
do
direito
administrativo
36
Bens Públicos

Preliminares
do
direito
administrativo
37
Parcerias Público-Privado

Preliminares
do
direito
administrativo
38

Preliminares
do
direito
administrativo
39

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Questões questionadoras e questionáveis...
1. Porque estudar o terceiro setor ou o setor público não estatal ?
2. Porque o Estado não deve ou não pode se responsabilizar por todos
serviços públicos?
3. Os serviços públicos são mais importantes que os serviços de utilidade ou
relevância pública?
4. Seria o setor publico não estatal só uma forma de terceirizar e reduzir
custos do governo?
5. O setor público não estatal aumenta rapidamente porque o Estado está
diminuindo sua influência?
6. É possível e desejável conviver com dois (ou mais) tipos de arranjos
jurídicos na mesma área ou setor?
7. A expansão do setor publico não estatal pode contribuir com a efetividade
do Estado, sem perda do controle público e social?

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Porque as nações
falham?
Por causa das
Instituições.
Daron Acemoglu

42
1
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho de
Estado (PDRA) 1995
• Um diagnóstico do Estado brasileiro
• Uma lógica de intervenção
• Um modelo internacional
• Uma visão do mercado e da relação com o Estado
• Agencificação, publicização e, gerencialismo

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O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)
1. Descentralizar os poderes e recursos para as agências reguladoras e executivas que
desempenham atividades exclusivas de Estado, aumentando, ao mesmo tempo, o poder
do núcleo estratégico do Estado sobre os resultados, e das secretarias formuladoras de
políticas sobre as reformas e políticas institucionais.
2. Contratar com organizações públicas não-estatais de serviço, reconhecidas como
‘organizações sociais’, os serviços sociais e científicos que a sociedade decidir financiar
com recursos do Estado por envolverem altas externalidades e direitos humanos
básicos.
3. Terceirizar para empresas comerciais as atividades de apoio ou auxiliares que não
envolvam nem o poder do Estado (e são realizadas pelas agências) nem direitos
humanos básicos (que devem ser prestadas por organizações sociais).
4. Tornar responsáveis as agências e as organizações sociais por meio do controle de
resultados contratados, da competição administrada pela excelência e do controle
social, o que envolve grande transparência, em vez dos controles burocráticos clássicos.

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5. Recrutar diferentemente o pessoal das agências e o das
organizações sociais: enquanto as agências terão servidores
públicos, as organizações sociais trabalharão com funcionários
privados;
6. Reforçar o serviço público, que se limitará a desempenhar as
atividades exclusivas de Estado e continuará a ser organizados em
carreiras.
7. Exigir dos servidores públicos não apenas competência técnica e
comportamento ético, mas autonomia razoável de decisão, além
de capacidade política.
8. Estabelecer um sistema de incentivos, envolvendo diferenciais de
remuneração, avaliação transparente do desempenho e reais
oportunidades de treinamento e progressão na carreira.
9. Adotar exaustivamente a informática e, em especial as tecnologias
da internet para auditoria, compras, pagamentos e todo tipo de
registros oficiais. (BRESSER-PEREIRA, 2009)
Bresser Pereira

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NÚCLEO ESTRATÉGICO.
• É governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra
o seu cumprimento.
• Compreende o Legislativo e Judiciário, o Ministério Público e, no Poder Executivo, o
Presidente da República, os ministros, bem como seus auxiliares e assessores diretos.
• Possui forma de propriedade estatal e gestão que mescla a burocrática e a gerencial,
com foco em efetividade.
ATIVIDADES EXCLUSIVAS.
• É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar.
• Aqui se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar,
fomentar.
• Possui forma de propriedade estatal, gestão gerencial e prima pela eficiência.

46
SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS.
• Trata-se do setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e
privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado.
• Aqui, o Estado está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da
educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, na medida que produzem
ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado.
• São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
• Possui forma de propriedade pública não-estatal, gestão gerencial e foco na eficiência.
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO.
• Setor onde atuam as empresas.
• São as atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado, tais
como as do setor de infraestrutura.
• São atividades às quais falte capital privado para investimento, e/ou monopolistas.
• Tem por regra a propriedade privada, gestão gerencial e foco na eficiência

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A nova gestão pública (NGP)
1. Caráter estratégico ou orientado por resultados do processo decisório;
2. Descentralização e flexibilidade;
3. Desempenho crescente e pagamento por produtividade;
4. Competitividade interna e externa;
5. Transparência e cobrança de resultados (accountability);
6. Padrões diferenciados de delegação e discricionaridade decisória;
7. Separação da política pública de sua gestão;
8. Desenvolvimento de habilitardes gerenciais;
9. Terceirização como instrumento de eficiência gerencial;
10.Limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de
emprego;
11.Estruturas diferenciadas de gestão.

48
Síntese:
• A reforma gerencial da administração pública brasileira – entre
outras iniciativas, lança as bases para a criação das Organizações
Sociais (OS) e das Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP) , na década de 1990.
• A ideia hegemônica contida no PDRAE, em determinado
momento, pretendeu a superação (substituição) do modelo da
filantropia tradicional pela valorização de entidades mais
capacitadas a superar o personalismo e desempenhar
participação pública ativa, em parceria com o Estado.
• Certos serviços e políticas públicas – por sua dimensão,
localização ou especialidade – seriam desempenhadas com mais
eficiência, eficácia, efetividade e economicidade, se
protagonizados por entes do terceiro setor em colaboração (ou
substituição) com o ente público estatal.
Pires, Anjos e Calvet, 2014

49
Síntese:
• As organizações sem fins lucrativos, herdeiras dos anos
70 e 80, seriam mais politizadas que a filantropia
tradicional e, portanto, mais capacitadas a superar o
personalismo e desempenhar participação pública
ativa, em parceria com o Estado (FERRAREZI, 2002, p.
11).
• A criação das OSCIPs, portanto, permitiria valorizar a
participação da sociedade civil organizada e, por meio
da flexibilização da prestação de serviços públicos não-
exclusivos do Estado, ampliar em capilaridade e
capacidade burocrática o alcance das políticas públicas.

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• A ideia de combinar e superar o passado da filantropia com a inovação das OSCIPs e OSs, baseadas na
lógica da parceria entre Estado e Sociedade Civil, na prática, não funcionou perfeitamente.
• Ainda hoje, passados 22 anos da promulgação da Lei 9.790/99 (das OSCIPs) e da Lei 9.637/98 (das OSs), o
modelo ainda não foi bem assimilado.
• As OSs estão mais presentes nas esferas estaduais (com ênfase em São Paulo e Minas Gerais) do que na
esfera federal.
• No caso das OSCIPs, os números do Ministério da Justiça revelam, ainda, uma forte prevalência das
entidades tituladas como Utilidade Pública Federal (UPF), que representam praticamente o dobro das
OSCIPs (são 12.135 das primeiras para 6.602 das, segundo dados de 2014).

51

52
Valéria
Salgado,
Secretaria
de
Gestão
do
Ministério
do
Planejamento,
Orçamento
e
Gestão

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Valéria
Salgado,
Secretaria
de
Gestão
do
Ministério
do
Planejamento,
Orçamento
e
Gestão

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55

56
Porque publicizar?
Porque transferir para o setor privado não estatal?
1. Para prestar serviços ao órgão supervisor
2. Buscar mais eficiência
3. Para diminuir a dependência do orçamento público e poder internalizar
receitas
4. Para ampliar o serviço sem os limites da LRF
5. Como resultado de crises (Ex.: proposta de uma SSA para o Museu
Nacional)
6. Para serviços que exigem estrutura projetizada e altamente dinâmica sob
regimes de trabalho mais flexíveis, orientados à missão (Exemplo:
Laboratório Sirius)

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2
A paraestatalidade nas políticas públicas
• Um debate sobre o papel do Estado
• Um debate sobre o papel do mercado
• Um conceito em complexo, polissêmico e em transição
• Uma construção jurídica híbrida e confusa
• Uma cacofonia organizacional

A paraestatalidade e as políticas públicas

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Setor Público Não Estatal Valéria Salgado, Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

60
Valéria Salgado, Secretaria de Gestão do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão

61
Valéria
Salgado,
Secretaria
de
Gestão
do
Ministério
do
Planejamento,
Orçamento
e
Gestão

VISÃO CRÍTICA
• Há os que consideram uma forma de terceirização velada (ou de privatização indireta) na execução de políticas públicas,
sem os respectivos mecanismos de controle.
• O modelo gerencial mais simplificado, flexível e de menor custo operacional não justificaria (no mérito) a transferência
crescente de serviços públicos não-exclusivos (ou até exclusivos) do Estado à entidades do terceiro setor, mecanismos de
controle dos recursos transferidos.
• Contribuiria para a fragmentação e despadronização de políticas, desresponsabilização do Estado e perda de controle
social sobre a aplicação de recursos públicos.
VISÃO FAVORÁVEL
• A obtenção de ganhos de eficiência crescentes e redução do custo unitário final na prestação do serviço.
• A transferência de recursos públicos para implementação privada observaria os princípios típicos da administração
pública, tais como a transparência, a isonomia, a impessoalidade, a moralidade e o controle social, sem contudo incorrer
nas típicas “falhas de governo”: custos burocráticos, riscos de captura, informação incompleta, baixa flexibilidade e
adaptação, rigidez de custos diretos, riscos de conflitos políticos, populismo tarifário, judicialização dos serviços, etc.

• A legislação brasileira, em especial o Código Civil, prevê cinco formatos para criação de pessoas jurídicas de
direito privado: as associações, os partidos políticos, as instituições religiosas e as fundações.
• Por sua vez, o conceito de “organização não governamental”, tão característico do assim chamado “terceiro
setor”, abrange em tese, qualquer organização de natureza não estatal.
• O terceiro setor seria composto assim, por todas as entidades não estatais, sem fins lucrativos, excluídas
aquelas cuja finalidade é o benefício mútuo (associados ou filiados).
• O terceiro setor seria composto assim, por todas as entidades não estatais, sem fins lucrativos, excluídas
aquelas cuja finalidade é o benefício mútuo, isto é, seus associados ou filiados.
• No terceiro setor tipicamente estariam abrigados as entidades cuja atuação estaria no campo da assistência
social, da cultura, da cidadania, da prestação de serviços de natureza pública.
• Uma dimensão importante do terceiro setor está associada a atividades de advocacy, isto é, à defesa de
interesses específicos, mobilização e articulação política e institucional, ações de propaganda e informação,
como são por exemplo as entidades não estatais que atuam na área de defesa do meio ambiente.

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Valéria
Salgado,
Secretaria
de
Gestão
do
Ministério
do
Planejamento,
Orçamento
e
Gestão

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3
• Os fundamentos do direito administrativo
• O conflito com a lógica do direito privado
• A construção de um nova lógica jurídica
• Cooperação e parceria
• Ambiguidade e ambivalência jurídica

Um conceito ambivalente desde sempre
"A terminologia deverá reter o conceito de ente paraestatal no limite dos
caráteres quase públicos, exercendo serviços de interesse coletivo,
reconhecidos, ou mesmo organizados pelo Estado, mas entregues a uma
administração privada, sem patrimônio constituído exclusivamente pelo Estado
e sem poder de coação. Não importa a fórmula de organização: sociedade de
economia mista, fundação ou mera sociedade civil ou comercial. As normas a
que se sujeitariam não seriam constantes de regime especial peculiar ao Direito
Público. Estariam nesse caso, pois, a Cia. Siderúrgica Nacional de Volta Redonda,
a Cia. Vale do Rio Doce, a Legião Brasileira de Assistência, as fundações
universitárias ou hospitalares, a sociedade de assistência à maternidade e à
infância etc." (Ruy de Souza, 1952)
Ruy de Souza (1952)

• Hely Lopes Meirelles (2003), vai na mesma direção, apontando a paraestatalidade como
uma condição associada à autorização legal: “com patrimônio público ou misto, para realização
de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo, sob normas e controle do Estado” (p.
362).
• Embora o conceito de “terceiro setor” se refira preponderantemente aquelas entidades
privadas, sem fins lucrativos que não demandam autorização legal, e não se confunda com
setor paraestatal, cujas entidades, também sem fins lucrativos, demandam autorização legal,
há uma zona cinzenta onde se sobrepõe os conceitos.
• Se o critério funcional prevalecer sobre o critério legal, pode-se observar o aumento de
funções não exclusivas do Estado serem transferidas para – cada vez mais - entidades do
terceiro setor (sem o controle do Estado).
O terceiro setor é entendido como...aquele que é composto por entidades
da sociedade civil de fins públicos e não lucrativos; esse terceiro setor
coexiste com o primeiro setor, que é o Estado, e o segundo setor, que é o
mercado.(Maria Sylvia DI PIETRO, 2009, p.489)
Um conceito amplo e elástico

”O direito Administrativo do terceiro setor...” Paulo Modesto, 2011
• Martin Bullinger: “há uma defasagem estrutural entre o ritmo da sociedade e o ritmo da
Administração pública... na gestão da economia e me serviços de urgência...”
(https://revistasonline.inap.es/index.php/DA/article/view/5323/5377)
• Porém, a defasagem estrutural funciona também para criar freios institucionais que evitem
a captura, o rentismo, práticas clientelistas e assegurar o controle social.
• O controle do tempo é um recurso de poder: a inercia administrativa, o ritmo do judiciário,
a falta de diligência, mecanismos protelatórios, etc, não são processos neutros.
• Lógica do D.A.: equação de equilíbrio entre as prerrogativas especiais de supremacia do P.
Público sobre o particular e o risco do abuso no uso destas prerrogativas.
• A crise do modelo estatal clássico gerou oportunidades para transformação das formas de
interação com atores sociais: parcerias.
• Porém, nessa condição, o particular perde parte da sua liberdade/autonomia porque há
uma sujeição às obrigações do direito público, que previne abusos de gestão.

69
Um jogo de contradições
Rigidez do Direito
Administrativo
Perda relativa de
autonomia e flexibilidade
Adaptação dos entes
privados aos
princípios da APF
Problemas de toda ordem de
inadequação aos princípios dos
serviços públicos
Novas formas de
organização no
direito privado
Crise do modelo
clássico, busca por
flexibilidade
?

• “É certo que diversas sujeições, encargos e limitações são previstas, independentemente
da espécie de atividade exercida pela Administração com o objetivo de preservar a boa
aplicação dos recursos públicos, evitar abusos de gestão e não apenas para conter o abuso
do poder político do Estado na relação com os particulares” P.M.
• Novas formas relacionais emergem: acordos, consensos, conciliação de interesses
(parcerias), diferente da lógica clássica de comando e controle estatais.
• Pluralidade de administradores e governança colegiada: como regular?
• Exemplos: Consórcios Públicos ou Privados (Lei 11.107/2005); Comitês de Bacia (Lei
9.433/97); Comitê Gestor da Internet (CGI), Lei 4.829/03.
• Ocorre um duplo movimento: (1) o D.A. vai se adaptando ao SPNE e (2) o SPNE vai
incorporando lógicas restritivas típicas do D.A.

• “Parceria” não é “Delegação de Serviços Públicos”.
• O SPNE rege-se por um REGIME JURÍDICO HÍBRIDO, incidência paralela do direito público e do
direito privado.
• (1) Concilia a garantia de aplicação de recursos públicos com flexibilidade privada;
• (2) A contratualização entre o público e o privado obriga este último a princípios da
administração pública (transparência, impessoalidade, finalidade, etc)
• A questão problemática é a “extensão do D.A. ao SNPE”, quais as fronteiras dessa aplicação?
• A CF88 é ambígua: instituições de assistência social (art. 150), filantrópicas , sem fins lucrativos
(art. 199), beneficentes (art. 204) e não governamentais (art. 227).
• Duas condições: qualquer “excedente financeiro” deve ser reaplicado e na extinção o
patrimônio se torna estatal; desde a EC 19/98 há dever de prestar contas de recursos públicos.

• Novo conceito de SERVIÇO PÚBLICO: além do conceito clássico, incorpora o conceito de
SERVIÇO de INTERESSE GERAL => acessibilidade, igualdade e continuidade.
• Na CF88 há os SERVIÇO DE RELEVANCIA PUBLICA (art. 129 e art. 197): no sentido
subjetivo do SPNE e no sentido objetivo dos serviços de saúde.
• VISÃO PRAGMÁTICA: serviços sociais são obrigação do Estado (executor, fiscalizador,
regulador, supervisor e financiador), mas admite-se o SPNE enquanto as ineficiências
públicas perdurarem.
• Na tradição jurídica nossa, a natureza da atividade se subordina à sua função, e não à
natureza institucional do prestador, logo, o SPNE presta um tipo de SERVIÇO PUBLICO.
• Serviços de relevância pública não são serviços públicos stricto senso, mas também não
são atividades de exploração econômica privada: “zona jurídica intermediária”.

A
ambiguidade
legal sobre a
natureza dos
serviços no
SPNE

76
4
Diferentes perspectivas so SPNE
•A abordagem participacionista
•A abordagem da inovação pública
•A abordagem da governança cooperativa
•A tentativa de um conceito

As abordagens participacionistas
• Também chamadas de contra-hegemônicas, que se distanciam da visão liberal e gerencialista.
• Uma leitura mais politizadora do terceiro setor, inspirada nessas fontes, poderia lhe atribuir a
dimensão de um campo que se contrapõe por natureza ao Estado (e ao que é estatal), ao que é
governamental, mas também e sobretudo ao que é privado e subordinado à lógica de
mercado.
• A expansão do terceiro setor no formato de organizações não governamentais autônomas e
independentes do Estado, foi uma resposta da sociedade brasileira ao longo período de regime
militar (1964-1985), quando a sociedade civil foi tolhida em suas manifestações.
• O perfil colaborativo (paraestatal) vai ganhando contornos mais integrados às políticas públicas
na medida da redemocratização, um marco é a criação do programa “Comunidade Solidária”
nos anos 1990.

• Parte destas organizações se confundiriam, assim,
com a trajetória mesma de movimentos sociais,
reivindicativos ou por direitos de grupos e minorias.
• Essa abordagem se confunde com a visão de
fortalecimento da sociedade civil nas democracias
contemporâneas.
• Um conjunto de entidades não estatais e não
vinculadas à lógica meramente mercantil, poderia
elevar o nível de participação e deliberação social em
parcerias estratégicas com o Estado na provisão de
bens e serviços, dispersas em projetos de baixa
escala, vocalizando múltiplos interesses e produzindo
mais equilíbrio social, menos conflitos distributivos e
maior coesão.

• Nessa abordagem o tema da autonomia das OSC adquire centralidade, dado que há sempre um
conceito em disputa e uma tensão entre a lógica estatal e a lógica não-estatal.
• A autonomia seria, assim, sempre relativa.
• Não cabe falar de política pública independente do Estado, nem de um tipo de implementação ou
produção de bens e serviços públicos isentos de valores, influências e do modus operandi que as
inúmeras redes de OSC de fato exercem nas políticas.
• É uma via de mão dupla.
• Evitar uma autopercepção idealizada das OSCs, onde haveria uma união do melhor do mundo
privado (agilidade, flexibilidade, proximidade à clientela, inovação, etc.), com o melhor do público
(idealismo, filantropia, generosidade, etc.),
• Essa visão fantasiosa contrasta fortemente com a baixa escala dos projetos, reduzido impacto e
abrangência dos resultados com pouca ou nenhuma autonomia.

80

As abordagens da inovação no S. Público
Orientar os órgãos interessados na
jornada de transformação de
serviços, oferecendo um passo a
passo sobre as fases e as
ferramentas disponíveis para a
Transformação de Serviços Públicos
https://www.gov.br/governodigital/pt-br/transformacao-
digital/2017_11_30KitGuiaReferencialv1.14Publicao.pdf

Concurso de Inovação da ENAP
• A base de dados conta com 286 experiências de
inovação analisadas e codificadas (1999-2014).
• 64% das experiências de inovação concentram-se
em organizações do Poder Executivo Federal
localizado em Brasília/DF.
• As inovações ocorrem em organizações que
atuam, principalmente, em setores como Saúde
(16,1%), Transporte e Logística (9,1%), Educação
(8,4%) e Regulação (7%).
Prof. Dr. Antonio Isidro-Filho, CONSAD, 2016

Concurso de Inovação da ENAP
• As áreas temáticas principais da inovação:
Melhoria de Processos de Trabalho (17,5%), Gestão
da Tecnologia da Informação (15,7%), Atendimento
ao Cidadão (15,7%), Planejamento e Gestão
Estratégica (13,6%) e Arranjos Institucionais para
Políticas Públicas (13,3%).
• 61,2% das experiências de inovação ocorreram em
unidades-meio (back-office), enquanto que 38,8%
ocorreram em áreas finalísticas das organizações.
Prof. Dr. Antonio Isidro-Filho, CONSAD, 2016

• Apenas 11,9% das inovações são radicais.
• Seguindo a tipologia de Bloch (2011), chamada de
Manual de Copenhagen, os dados mostram que as
inovações de processo (31,1%), de serviço (29,7) e
organizacional (27,3%) são recorrentes.
• 57,3% das inovações ocorreram em relações de
coprodução entre parceiros organizacionais, sobretudo
relações com outras organizações públicas (52,8%) que
atuaram como co-desenvolvedores da inovação (48,6%).
• Até que ponto a liderança inovadora no setor público
pensa em parcerias?
• Porque a inovação não foca a mudança organizacional?

INOVAÇÃO
NA
GESTÃO
PÚBLICA
FEDERAL:
20
anos
do
Prêmio
Inovação
Marizaura
Reis
de
Souza
Camões
|
Willber
da
Rocha
Severo
|
Pedro
Cavalcante

BARREIRAS
À
INOVAÇÃO
EM
GESTÃO
EM
ORGANIZAÇÕES
PÚBLICAS
DO
GOVERNO
FEDERAL
BRASILEIRO:
análise
da
percepção
de
dirigentes
Soraya
Monteiro
Brandão
|
Maria
de
Fátima
Bruno-Faria

A abordagem da Governança Pública
A governança pública é uma teoria
política de caráter interorganizacional
preocupada com a forma emergente,
democrática e estratégica de governar
o serviço público, incluindo outros
atores sociais por meio do
empreendedorismo político na
formação das redes, como as parcerias
público-privadas e a inclusão da
sociedade civil organizada na união de
esforços e associação de recursos
(PETERS; PIERRE, 1998; STOKER, 1998;
HUGHES, 2009).
Tatiana Aparecida Ferreira Doin e Mariana Amorim De Amaral,
V Encontro da SBAP, 2019

As fronteiras entre o público e o
privado tornaram-se indefinidas,
diluídas (STOKER, 1998), fluidas
(PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2014)
e interdisciplinares (HUGHES, 2009;
KOOIMAN et al., 2008; ROBICHAU,
2011).
Tatiana Aparecida Ferreira Doin e Mariana Amorim De Amaral,
V Encontro da SBAP, 2019

• Segundo Stoker (1998), o termo governança refere-se a uma nova forma
de governar, de criar condições para o regramento da ação coletiva, de
interagir de modo interdependente com outros atores sociais (KOOIMAN
et al., 2008), como o mercado e a sociedade civil organizada.
• Para Peters e Pierre (1998), a governança representa uma forma
alternativa de produzir e entregar serviços.
• O papel do Estado deixa de ser o de supremacia pelo controle e tomada
de decisão, a relação passa a ser de igualdade e reciprocidade, na
negociação com os demais atores sociais, tendo em vista a
interdependência da relação entre o setor público e privado, tanto nas
redes formais, quanto informais. (HUGHES, 2009; PETERS; PIERRE, 1998;
STOKER, 1998).

Formas distintas de governança interativa:
1. A autogovernança é a resolução das questões dos atores
sociais pelos próprios, sem a participação governo.
2. A cogovernança é a união de esforços dos atores sociais para o
alcance de um objetivo comum, de forma participativa e
autônoma, manifestando-se nas formas de regimes, gestão
participativa, parcerias público-privadas, redes, etc.
3. A governança hierárquica é o modelo de interação entre o
Estado e os cidadãos - a intervenção a nível top-down por meio
das políticas, decretos, leis, etc

• A pré-história da colaboração é de conflito, há a falta de confiança
entre os stakeholders e a possibilidade de manipulação pelos
adversários.
• Logo, a construção da confiança é parte inerente do papel do gestor
no processo de colaboração e cresce à medida em que a colaboração
é bem-sucedida, por isso deve-se investir tempo para desenvolvê-la.
• O papel da liderança, por conseguinte, é relevante em todas as
etapas do processo de colaboração.
• Os desequilíbrios de poder ameaçam a colaboração efetiva e podem
produzir desconfiança.
• A comunicação é o elemento central da colaboração intersetorial.

Processo colaborativo
É um ciclo de interação não-linear, um processo interativo que envolve
outras variáveis: o (i) diálogo face-a-face entre os stakeholders da parceria,
que estimula a (ii) construção de confiança entre as partes e o
desenvolvimento do compromisso com o processo, por meio do
reconhecimento mútuo da interdependência entre as partes, do
compartilhamento de responsabilidades no processo de colaboração e
abertura para explorar ganhos mútuos; que promovem o (iii) entendimento
compartilhado do que pode ser alcançado coletivamente, ou seja, o
compartilhamento das missões, problemas e valores em comum; que, por
conseguinte, conduzem aos (iv) resultados intermediários (pequenas vitórias
que reforçam o processo de colaboração) até que se alcance os (v) resultados
do processo de colaboração (ANSELL; GASH, 2008).

96
Luciana
Leite
Lima,
UFRGS,
Brasil.
Luciano
D’Ascenzi,
AGERGS,
Brasil

97
Então, qual o conceito de
setor público não estatal ?

• Em nosso entendimento a paraestatalidade é uma condição que atinge parcela
minoritária das organizações do terceiro setor que, embora regidas pelo
direito privado, são vinculadas por instrumentos específicos ao Estado, que
assim determinam a implementação de políticas públicas específicas.
• Nessa categoria é que definitivamente, se situam as organizações sociais (OS),
as organizações da sociedade civil de interesse púbico (OSCIP) e os serviços
sociais autônomos (SSA) de segunda geração, as OSC e as fundações de apoio e
de direito privado.
• O setor paraestatal abrange: organizações que demandam autorização legal,
sem fins lucrativos e organizações com qualificadas como organizações sociais
ou da sociedade civil; todas com instrumentos específicos contratualizados com
o Estado em que são estabelecidas as regras de uso dos recursos de natureza
pública (contratos de parceria, parceira social ou contratos de gestão).

Boaventura Souza Santos: “‘Terceiro sector’ é uma designação residual e
vaga com que se pretende dar conta de um vastíssimo conjunto de
organizações sociais que não são nem estatais nem mercantis, ou seja,
organizações sociais que, por um lado, sendo privadas, não visam fins
lucrativos, e, por outro lado, sendo animadas por objectivos sociais,
públicos ou colectivos, não são estatais. Entre tais organizações podem
mencionar-se cooperativas, associações mutualistas, associações não
lucrativas, organizações não governamentais, organizações quase não
governamentais, organizações de voluntariado, organizações
comunitárias ou de base, etc.”
SANTOS, Boaventura de Sousa. “Para uma reinvenção solidária e participativa do Estado”, In
PEREIRA, L.C. Bresser, WILHEIM, Jorge & SOLA, Lourdes. Sociedade e Estado em
Transformação. São Paulo/Brasília: Editora UNESP/ENAP, 1999. p. 243-271).

Serviço Social Autônomo – SSA
Contrato de Gestão
Constituição Federal, art. 240; art. 62
ADCT, 11.080/2004, 10.668/2003,
8.246/1991
Organização
Social – OS
Contrato de Gestão
Lei nº 9.637/1998
OSCIP
Termo de Parceria
Lei nº 9.790/1999
Fundação de Apoio
Lei nº 8.958/1994, Lei nº 8.958/94 e
Decretos: 6.170/2007, 7.423/2010 e
7.423/2012
Contrato/Convenio/Acordo
Organizações da
Sociedade Civil
Termo de Fomento/Colaboração
Lei 13.019/2014
Diferentes
modelos de
parceria
paraestatal

101
5
As diferentes tipologias possíveis
• Os Serviços Sociais Autônomos
• As Organizações Sociais
• As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
• As Organizações da Sociedade Civil
• As Fundações de Apoio às IES
• Consórcios Público e Privados
• Entidades de Utilidade Pública Federal

Serviços Sociais Autônomos (os SSA)
• Podem assumir formato de fundação, associação ou formato especial, não há um
enquadramento perfeito nas categorias previstas no Código Civil.
• Adquire personalidade jurídica com a inscrição do seu ato constitutivo no Registro Civil de
Pessoas Jurídicas.
• Os SSA de primeira geração (aqueles de natureza sindical ou típicos) são as entidades de
direito privado, sem final lucrativos, de natureza cooperativa com o Poder público e criados
por lei.
• Os primeiros têm mais de cinquenta anos e nasceram vinculados às necessidades de
formação da força de trabalho industrial e da oferta de serviços de assistência social.
• São mais voltados para prestação de serviços de natureza social para empregados das suas
categorias econômicas respectivas, em especial, para a formação profissional.

• Na época de sua criação não havia no direito brasileiro normas específicas sobre a
administração indireta e o controle orçamentário era muito incipiente.
• Mais recentemente, seguindo o modelo original, foram criados serviços sociais autônomos
para o setor rural (SENAR), de transportes (SEST/SENAT), de cooperativas (SESCOOP) e de
micro e pequenas empresas (SEBRAE).
• Todos eles financiados com recursos previstos no art. 149 da Constituição Federal, como
percentual de 2% a 2,5% sobre a folha de pagamento das empresas.
• Os Decretos-Leis Federais nºs. 4.048/42; 8.621/46; 9.403/46 e o 9.853/46, que atribuíram,
respectivamente, à Confederação Nacional da Indústria e à Confederação Nacional do
Comércio o encargo de criarem, organizarem e dirigirem, respectivamente, o Serviço
Nacional de Aprendizagem (SENAI); o Serviço de Aprendizagem Comercial (SENAC) e o
Serviço Social da Indústria (SESI) e o Serviço Social do Comércio (SESC).

• Segundo a Confederação Nacional da Indústria, a CNI, o Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial, o SENAI, tem atualmente 136 centros de educação
profissional e serviços tecnológicos e 830 mil vagas de qualificação profissional.
• No Serviço Social da Indústria, o SESI, há 150 escolas com 217 mil vagas de educação
básica.
• Na área assistencial as entidades atendem por volta de 1,9 milhão de beneficiários.
• Conforme o Supremo Tribunal Federal, em recente julgado: O “sistema S”
originário/sindical/prestador de serviços tem 227 unidades administrativas,
distribuídas em todo o território nacional.
Fonte: https://static.poder360.com.br/2020/04/CNI-MP-Sistema-S.pdf

Supremo Tribunal Federal, em recente julgado:
• “Presentes no cenário brasileiro desde a década de 1940, as entidades integrantes do
denominado Sistema ‘S’ resultaram de iniciativa estatal destinada a desenvolver a prestação de
certos serviços de elevado valor social.
• Conferiu-se a entidades sindicais dos setores econômicos a responsabilidade de criar, organizar e
administrar entidades com natureza jurídica de direito privado destinadas a executar serviços de
amparo aos trabalhadores.
• Como fonte financiadora desses serviços, atribui-se às empresas vinculadas a cada um dos
setores econômicos envolvidos a obrigação de recolher uma contribuição compulsória, incidente
sobre suas folhas de pagamento”. (Recurso Extraordinário nº. 789.874/DF, 2014)
• Recurso Extraordinário nº. 789.874/DF (2014), Min. Rel. Teori Zavascki, Plenário, Supremo
Tribunal Federal.

• A segunda geração de Serviços Sociais Autônomos (também chamados de “derivados”), surge a partir dos anos 1990 e difere dos
SSA originários, daqueles que vem desde a Constituição Federal de 1946.
• Estas instituições têm um leque mais diversificado de atribuições, algumas estão diretamente vinculadas ao fomento e apoio na
execução de políticas públicas exclusivas do Estado.
• A Associação das Pioneiras Sociais (APS), responsável pela manutenção da rede SARAH (Lei 8.246/91) de assistência à saúde, a
Agência de Promoção de Exportações do Brasil, Apex Brasil (Lei 10.668/03) e a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial,
ABDI (Lei 11.0180/04) tem peculiaridades distintivas e singulares.
• Todas obtiveram autorização legal com criação autorizada em lei e foram implementadas pelo poder executivo federal e não por
entidades sindicais patronais, não prestam assistência ou formação profissional à categorias econômicas, mas promovem
assistência medica especializada e promoção de políticas públicas e setoriais.
• São financiadas por contribuições parafiscais incidentes sobre a folha de pagamento das empresas e repassadas pela Receita
Federal, no caso da APEX e da ABDI.
• Em âmbito federal, além destas instituições, foram criados recentemente a Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão
Rural, ANATER, Lei 12.897/213; a Agência para o Desenvolvimento da Atenção Primária à Saúde, ADAPS, Lei 13.958/2019 e a
Embratur – Agência Brasileira de Promoção Internacional do Turismo, criada pela Lei 14.002/2020.

Governança no Sistema “S”: repercussões do Acórdão n.º 699/2016
• Apenas 51% das entidades passam por processo de certificação das demonstrações contábeis por auditorias
independentes;
• Mais de 83% das entidades do setor não possuem unidade de auditoria interna;
• Mais de 78% das entidades não têm conselho fiscal próprio.
• Somente uma entidade possui comitê de auditoria;
• 24% das entidades não publicam demonstração do fluxo de caixa;
• 71% não divulga nos seus sítios eletrônicos as demonstrações contábeis aprovadas
• Mais de 20% das entidades não publicam nenhum dado de suas licitações na internet;
• Somente 71,4% afirmam publicar o objeto dos contratos;
• Só 32,1% publicam os resultados dos certames;
• Apenas 17,9% das entidades fazem divulgação da identificação dos licitantes e valores das propostas;
• Mais de 90% dos sítios eletrônicos das entidades não contém página com as informações sobre os contratos e convênios
firmados.

Resumo: Serviços Sociais Autônomos
• São todos aqueles instituídos por lei, com personalidade de Direito Privado, para
ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais
• Sem fins lucrativos e de utilidade pública, sendo mantidos por dotações
orçamentárias ou por contribuições para fiscais.
• São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com administração
e patrimônio próprios, revestindo a forma de instituições particulares
convencionais (fundações, sociedades civis ou associações) ou peculiares ao
desempenho de suas incumbências estatutárias. (Hely Lopes Meirelles)
• Em resumo, SSA são entidades privadas, sem fins econômicos, criadas por Lei,
não integrantes da Administração Pública Indireta, que atuam em colaboração
com o Poder Público, em atividades de interesse coletivo e utilidade pública,
entretanto sem subordinação hierárquica e segundo as regras do setor privado.
108

Resumo:
Serviços
Sociais
Autônomos
109

111
Resumo esquemático

As Organizações Sociais (OS)
• Constituem uma qualificação jurídica dada a uma pessoa jurídica de
direito privado, sem fins lucrativos, que recebe do poder público mediante
delegação o desempenho de um serviço de natureza social regulado por
um contrato de gestão.
• É uma habilitação dada, uma condição obtida mediante o cumprimento de
requisitos legais fixados na lei federal 9.637/98:
• (a) devem ter personalidade jurídica de direito privado;
• (b) não podem ter fins lucrativos; e
• (c) devem destinar-se ao ensino, à cultura, à saúde, à pesquisa científica, ao
desenvolvimento tecnológico e à preservação do meio ambiente.

Organizações sociais (OS)
• Atuam em serviços considerados não exclusivos de Estado (como saúde
e educação) e sem fins lucrativos.
• A entidade atua na prestação de um serviço previsto na Lei nº 9.637/98,
assumindo a execução de certa atividade.
• Celebram contrato de gestão.
• Podem receber transferências de recursos, cessão de bens e servidores
etc.
• A qualificação dessas entidades é um ato discricionário do poder
público e depende de aprovação do Ministério pertinente e do
Ministério do Planejamento.
113

• É obrigatória a participação de
representantes do Poder Público em seu
órgão dirigente.
• Não podem distribuir qualquer tipo de
lucro.
• Recebem a qualificação de “organizações
sociais”.
• São áreas de atuação: ensino; pesquisa
científica; desenvolvimento tecnológico;
proteção e preservação do meio
ambiente; cultura e saúde.
114

115

Organizações
sociais
(OS)
116

Organizações
sociais
(OS)
117

118
“Organizações Sociais: passado Presente e Futuro”, H.F. Martins, 2017
Trajetória do modelo OS
1. Motivação episódica, associada à reforma institucional (MG
e PE)
2. Modelo se espalha por mimetismo institucional
(oportunismo setorial)
3. Expansão não padronizada ou uniforme, dissociada de
estratégia ampla
4. Generalização do modelo com estabilização do marco legal e
proliferação de alternativas jurídico-institucionais
“Organizações Sociais: passado Presente e Futuro”, H.F. Martins, em
“OS após decisão do STF”,Fux, Modesto e Falcão

119
Motivações
• Flexibilização para aumentar volume qualidade do serviço
• Aumento da demanda e estrangulamento da oferta pública
• Limites a LRF
• Internalização das receitas pela prestação dos serviços (alavancar recursos
próprios)
Problemas: pactuação tende mais para esforço que resultado, subestimação
de metas (gaming*), M&A centrado em produtos e não impactos e
dominância de atenção sobre procedimentos e meios.
*Gaming: manipulação de resultados pactuados, ex ante nas metas subestimadas, adaptação à métrica ou
adulteração de dados.

120
“Organizações Sociais: passado Presente e Futuro”, H.F. Martins, em
“OS após decisão do STF”,Fux, Modesto e Falcão

121
OS por área e atuação (2013)
Segundo o Instituto
Publix num universo de
6.142 entes de
colaboração foram
identificados 388
experiências
contratuais: 305 com
OSCIPs, 61 com OS, 08
com Fundações e 14
em PPPs.

122
“Lógica da gangorra”
• No início o controle focava resultados
e fragilizava os procedimentos;
• Depois começou a predominar o
oposto: ênfase procedimental;
• Viés no controle focado em
resultados: a multiplicidade de
agentes públicos, a reverberação
pública de condutas criminosas, a
ausência e fragmentação de marcos
regulatórios, o risco de captura do
setor público e a ênfase punitivista
dos órgãos de controle.
• “onguinização do estado”
• “empresariamento do terceiro setor”

123
Modelo de governança mista
• Uma OS não tem o controle do “dono” porque não há “direitos de propriedade”
fixados;
• O que há é “capital simbólico”: poder, prestígio e reputação envolvidos [poder
gerencial]
• O Conselho de Administração de uma OS não é simétrico: o Estado tem 40%, os
instituidores não tem poder, “...apenas uma alta dose de legitimidade é capaz de
contrabalancear a alta dose de poder que o associado público possui, em prol do
equilíbrio associativo” (p. 152).
• Disfunções: duplo papel do s. público, como “gestor do contrato” e como “dono do
negócio”, o primeiro concentra poder na direção da OS, o segundo no Conselho.
• É uma relação de sócios (parceria e fomento) ou do tipo “contratante-
cliente/fornecedor” (terceirização) ?

124
“...o problema não é natureza
híbrida dessa relação: é o
limite da prevalência dos
distintos entes que nela atuam
e a possibilidade de
desequilíbrio em razão do qual
o parceiro público acaba
comandando o ente de
colaboração (relação
hierárquica) ou reduzindo-o a
prestador de serviço (relação
comercial)” p. 155

125
Um conjunto de possibilidades: o futuro do modelo
1. Aumento da demanda e diversidade
1. Expansão para desonerar orçamento e contribuir com ajuste fiscal
2. Descolada de uma estratégia de reforma institucional
3. Proliferação de modelos híbridos (OS + OSCIPS, fundações, SSAs, etc.)
2. Confusão jurídica e gerencial
1. Aumento da fragmentação regulatória (na federação)
2. Crescimento de conteúdos jurisprudenciais e dos órgãos de controle (a L. 9637/98 nunca foi
regulamentada, nem após a ADIN 1923/2015!)
3. Setorialização do modelo
3. Crescentes custos de controle
1. Exacerbação das exigência, imputação de penalidades e responsabilizações em graus indevidos
2. Progressiva extensão da regra pública ao privado
3. O custo de controle é um custo de oportunidade
4. Ampliação de formas colaborativas não institucionais
1. Pequena escala, problemas de baixa complexidade e de curta duração

126
Exemplos de OS
no estágio
pré-operacional

Um exemplo: nasce uma OS !
127
https://enap.gov.br/pt/acontece/noticias/enap-busca-parcerias-para-a-ev-g
• A intenção da Enap é fazer uma
parceria com uma organização
da sociedade civil que atua
como cogestora da EV.G O
objetivo é construir,
conjuntamente e por meio de
diálogo, estratégias de longo
prazo para a formação de
servidores públicos em todo o
país.
• Instituições dos setores de
educação e de gestão pública e
representantes de empresas de
educação e tecnologia.

128

129

130

132
ICMBio Edital nº 1/2018
• Chamamento Público para seleção e qualificação
de Organização Social visando celebração de
Contrato de Gestão da Unidade Escola
ACADEBio/Flona de Ipanema
• SELEÇÃO DE PESSOA JURÍDICA SEM FINS
LUCRATIVOS OU CONSÓRCIO DE ENTIDADES,
COM POSTERIOR CONSTITUIÇÃO DE ENTIDADE DE
PROPÓSITOS ESPECÍFICOS - spinoff, PARA
QUALIFICAÇÃO COMO ORGANIZAÇÃO SOCIAL
NOS TERMOS DA LEI Nº 9637, DE 1998 E DO
DECRETO Nº 9.190, de 2017
http://ava.icmbio.gov.br/mod/page/view.php?id=2848

133
Atividades a serem publicizadas https://www.icmbio.gov.br/portal/academianacionaldabiodiversidade
Execução do Plano Anual de Capacitação (PAC) do ICMBio
• Gestão da formação e capacitação dos agentes públicos e privados em proteção e
preservação ambiental, gestão socioambiental e demais temas convergentes ao meio
ambiente.
• Gestão da Interpretação ambiental, histórica e cultural na Unidade Escola
• Gestão da Pesquisa, desenvolvimento e inovação em meio ambiente, em consideração à
Lei nº 10.973/2004 e Decreto nº 9.283/2018.
• Gestão de biblioteca física e digital, de museus, ecoturismo, turismo sustentável, turismo
de base comunitária, atividades esportivas, de lazer e sociais em contato com a natureza.
• Gestão de viveiros florestais, recuperação de áreas degradadas, Educação Ambiental, etc...

134
ESTUDO DE PUBLICIZAÇÃO:
anexo 1 deste Edital, documento
que analisa e conclui pela
conveniência e oportunidade da
publicização das atividades
desenvolvidas pela Unidade
Escola (56 pp)
Justificativa

135

136

Nasce uma OS: Estudo de Publicização
137
• “Contrato de Gestão poderá ser de até 10 (dez) anos;
• O estudo de sustentabilidade é incompleto para as ações ligadas ao uso público, por não
contemplar o potencial econômico do sítio histórico e das atividades de e turismo
ecológico (projeção de R$ 12 milhões em 2022) ;
• Receita de visitas ao parque, venda de mudas, serviços de capacitação.
• A atual relação entre número de alunos atendidos e número de funcionários da Unidade
Escola é de 100 alunos por funcionário, estando excluídos desse cálculo os instrutores.
• Das 170 subatividades previstas no Plano de Manejo, 31% serão totalmente repassadas
à gestão da OS;
• e 56% das atividades permanecerão sob execução exclusiva da FLONA
1. Educação corporativa: Formação inicial da carreira e aperfeiçoamento profissional dos
servidores do ICMBio.
2. Formação Estratégica: Ciclos de Altos Estudos.
3. Atividades da Unidade Escola como Espaço educador: Uso da dinâmica transdisciplinar
nas práticas de gestão, conservação, ensino e aprendizagem.”

Nasce uma OS: Estudo de Publicização
138
• “Em observância ao princípio da economicidade, a Lei 9.637/98 impõe ao contrato de gestão a ser firmado
o compromisso dos parceiros com a melhor relação custo/benefício para o uso desses recursos públicos.
• Uso prioritário dos valores apurados em arrecadação própria, a partir do primeiro ano de contrato, na
adequação da estrutura física e logística da Unidade Escola.
• Redução gradual dos valores de transferência (fomento), a partir do quinto ano de vigência do contrato,
uma vez constatado o crescimento na arrecadação própria da OS em valores superiores às metas
acordadas.”

Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
• Disciplinada pela lei 9.790/99, também é uma habilitação semelhante à OS, para desempenho de
serviços sociais não exclusivos do Estado, por meio de um “termo de parceria”.
• Na OSCIP a outorga é vinculada e a atividade é de natureza privada.
• A definição da OSCIP normalmente é feita por edital público de concurso, na modalidade pregão,
preferencialmente no modo eletrônico.
• No quadro geral comparativo, a OSCIP tem vínculos paraestatais menos robustos que a OS, o que
se depreende, por exemplo, no regramento para composição dos colegiados da OS, que deve ter
participação do gestor público e que inexiste, no caso das OSCIPs.
• A Lei 13.019/14 acrescentou mais uma exigência para a qualificação: as entidades devem ter sido
constituídas e se encontrarem em funcionamento regular há, no mínimo, 3 (três) anos.
• Firmam instrumento denominado termo de parceria, que é destinado à formação de vínculo de
cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público.

Serão consideradas atividades de interesse público:
• I – promoção da assistência social;
• II – promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
• III – promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de
participação das organizações de que trata esta Lei;
• IV – promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de
participação das organizações de que trata esta Lei;
• V – promoção da segurança alimentar e nutricional;
• VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do
desenvolvimento sustentável;

Serão consideradas atividades de interesse público:
• VII – promoção do voluntariado;
• VIII – promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
• IX – experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de
sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
• X – promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria
jurídica gratuita de interesse suplementar;
• XI – promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia
e de outros valores universais;
• XII – estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e
divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos

Resumo: Organizações da sociedade civil de interesse público
(OSCIPs)
• OSCIPs que não podem ser entidades religiosas, de classe, partidos políticos, cooperativas
etc.
• Semelhantes à “OS”, mas não absorvem a atividade, apenas atuam em parceria,
colaborando com a atividade estatal.
• Celebram termo de parceria.
• Recebem a destinação de repasses financeiros.
• A qualificação é ato vinculado do Ministério da justiça e a eventual recursa deve ser
devidamente fundamentada.
• Áreas de atuação: assistência social; cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico
e artístico; educação; saúde; segurança alimentar e nutricional; meio ambiente; combate
à pobreza; direitos humanos etc (art. 3º).
143

144

Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIPs)
145

146

Diferença
entre
OS
e
OSCIP

265 acórdãos, prestações e tomadas de contas no período de 2005 a 2016 analisados, 77 com
irregularidades. https://revista.crcsc.org.br/index.php/CRCSC/article/view/2673

149

Organização da Sociedade Civil (OSC)
• No âmbito do Marco Regulatório do Terceiro Setor (a Lei 13.019/14), podemos identificar ainda as
organizações denominadas genericamente como “Organizações Não Governamentais” (ONGs) e a
“Organização da Sociedade Civil” (OSC).
• Elas são definidas pela ausência de finalidade lucrativa (associações e fundações), ausência de distribuição
de resultados e aplicação integral de recursos no objeto social.
• Os instrumentos que regulam a execução da despesa, nesse caso, são o “Termo de Colaboração”, se a
proposta tem origem no ente público e o “Termo de Fomento”, se a origem é na organização civil.
• Após a edição da lei 13.019/2014 a tendência é substituir o termo “ONG” por “OSC” já que a primeira não
constitui pessoa jurídica propriamente dita.
Uma Organização da Sociedade Civil, por definição cumpriria as seguintes condições:
• (1) são privados e não estão vinculadas jurídica ou legalmente ao Estado; (2) não apresentam finalidades
lucrativas; (3) são legalmente constituídas, têm personalidade jurídica e inscrição no Cadastro Nacional da
Pessoa Jurídica (CNPJ); (4) são autoadministradas e gerenciam suas atividades de maneira autônoma; e (5)
são constituídas voluntariamente.

Resumo: Organizações da sociedade civil (OSCs)
• Lei nº 13.019/2014: “marco regulatório do terceiro setor”, possui abrangência nacional.
• Estabelece novas formas de parcerias do poder público com entidades sem fins lucrativos.
• Estabeleceu novos instrumentos de formalização do ajuste entre o poder público e as entidades do
terceiro setor.
• Termo de colaboração: firmando na hipótese de transferências voluntárias de recursos para execução
de planos de trabalho propostos pela Administração Pública, em regime de mútua cooperação com
organizações da sociedade civil.
• Termo de fomento: celebrado para consecução de planos de trabalho propostos pelas organizações da
sociedade civil.
• Acordo de cooperação: utilizado na formalização de parcerias voltadas a finalidades de interesse
público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros.
• Chamamento público: procedimento seletivo simplificado que busca garantir a impessoalidade na
escolha da entidade que celebrará os termos de colaboração ou de fomento.
151

Marco Regulatório do “Terceiro Setor” – MROSC - Lei federal 13.019
de 2014
• A aplicação do princípio da legalidade, da regra contida no art. 26 da lei complementar 101
de 2000 que exige que o repasse de verbas públicas à entidades privadas seja feita por
meio de lei, foi fortemente absorvida pelo novo marco regulatório.
• A lei deve definir finalidade, objetivos, forma de destinação, valor, periodicidade, forma da
prestação de contas, entre outros quesitos. A ausência de lei constitui vício sujeito à
sansões diversas, multas, devolução e vedação à novos recursos.
1. Instituição do “chamamento público” via edital para seleção de entidades sociais para
firmar instrumentos de repasse de recursos públicos (convênios, contratos de gestão,
parcerias, etc.), que passa a ser obrigatório; exigência de requisitos mínimos para
participação, entre os quais experiência prévia comprovada e capacidade técnica
operacional;
2. Vedação de participação para entidades em situação fiscal irregular tais como: prestação
de contas irregular, conflito de interesse, contas julgadas irregulares pelos órgãos de
controle, impedimento de contratação, entre outros dispositivos;

Marco Regulatório do “Terceiro Setor” – MROSC - Lei federal 13.019
de 2014
3. Institui o “Plano de Trabalho” como documento central de planejamento da execução da despesa,
contendo obrigatoriamente: diagnóstico, modelo lógico, metas, atividades, prazos, indicadores,
custos, cotações, entre outras informações;
4. Cria o parecer do órgão técnico onde consta a análise do mérito e conformidade da proposta de
parceria, sua viabilidade e adequação, com indicação de Comissão de Monitoramento e Avaliação
e aprovação do regulamento de compras e contratações.
5. O termo de parceria, entre outros elementos, fixa: a garantia de fiscalização pelo Tribunal de
Contas, como será monitorado e avaliado o serviço, a gestão de patrimônio adquirido, a
responsabilidade solidária dos dirigentes, o regulamento de compras e contratos que observe os
princípios da administração pública, etc.
6. Monitoramento, Fiscalização e Avaliação: cria Comissão de Monitoramento e Avaliação, define
produção de Relatório Técnico de Monitoramento e Avaliação da Parceria e define as obrigações
dos gestores; determina a criação de um Manual de Prestação de Contas pela Administração
Pública e estabelece diretrizes gerais para o processo;

Marco Regulatório do Terceiro Setor
7. Execução da despesa: limita o pagamento de custos indiretos a 15% do total da
parceria e proíbe pagamento de taxas de administração, despesas anteriores ao
contrato, pagamento à servidores públicos, com publicidade e em desacordo com o
Plano de Trabalho; os bens adquiridos serão transferidos para a administração pública;
a liberação de recursos depende da boa gestão financeira e contábil; remanejamentos
são permitidos, desde que justificados em até 25% de cada item do Plano de Trabalho;
8. Cria quatro relatórios obrigatórios: (1) Relatório de Execução do Objeto (assinado pelo
Presidente); (2) Relatório de Execução Financeira (assinado pelo Presidente e pelo
contador responsável), (3) Relatório da Visita Técnica in loco e (4) Relatório Técnico de
Monitoramento e Avaliação;

155
Plataforma por um novo marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – 2010
Fortalecimento e Regionalização da Plataforma MROSC - 2018
• Aprovar regras emergenciais para as parcerias entre OSC e Estado de
modo a não interromper atividades de interesse público;
• Regulamentar a possibilidade de reuniões e assembleias virtuais para
que OSC não encontrem barreiras nos cartórios e bancos para gerir
seu cotidiano financeiro e administrativo;
• Realizar reforma tributária justa e adequada às OSCs;
• Desonerar a tributação de doações para as OSC que atuam em causas
de interesse público;
• Prorrogar o incentivo fiscal do Programa Nacional de Apoio à Atenção
Oncológica (PRONON) e o Programa Nacional de Apoio à Atenção da
Saúde) ;
• Instituir incentivo fiscal às doações para criação de endowments (Lei
13.800/2019);
• Refrear tentativas de dificultar obtenção da imunidade tributária por
conta da certificação do CEBAS.

156
Plataforma por um novo marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil – 2010
Fortalecimento e Regionalização da Plataforma MROSC - 2018
CONCEITO DE OSC:
• Privadas (não integrantes, portanto, do aparelho do Estado);
• Sem fins lucrativos, isto é, organizações que não distribuem
eventuais excedentes;
• Legalmente constituídas;
• Autoadministradas ou capazes de gerenciar suas próprias
atividades;
• Voluntárias, na medida em que podem ser constituídas
livremente por qualquer grupo de pessoas, isto é, a
atividade de associação ou de fundação da entidade é
livremente decidida pelos sócios ou fundadores.

157
SSA
OS
OSCIP

Outros modelosdo SPNE
• A qualificação de entidades civis como delegatárias de águas, para exercício de
atividades de agências de águas (Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997) e a
qualificação de fundações civis em fundações de apoio a instituições públicas
federais de ensino superior e de pesquisa (Lei nº 8.958, de 1994).
• Esse último formato visa exclusivamente “dar suporte a projetos de pesquisa, ensino
e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico de interesse
das instituições apoiadas” (CGU, 2013, pág. 51).
• Não se deve confundir com as “Fundações Públicas de Direito Privado”, utilizada
para descentralizar serviços públicos, em especial na saúde, prevista pela EC n.
19/1998 e declarada constitucional pelo STF no julgamento da ADI 4247 em
03.11.2020.
• Consórcios Públicos ou Privados.
• Organizações Estrangeiras (OE).

Fundações de apoio a instituições públicas federais
• Qual o papel das fundações de apoio?
Qual o papel das fundações de apoio?
Art. 1o da Lei 8.958/94
• As Instituições Federais de Ensino Superior - IFES e as demais Instituições
Científicas e Tecnológicas - ICTs, de que trata a Lei nº 10.973, de 2 de
dezembro de 2004, poderão celebrar convênios e contratos, nos termos do
inciso XIII do caput do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, por
prazo determinado, com fundações instituídas com a finalidade de apoiar
projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional,
científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão
administrativa e financeira necessária à execução desses projetos.
(Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)

Fundações de apoio a instituições públicas federais
Art. 3o , § 1o ,da Lei 8.958/94
• As fundações de apoio, com a anuência expressa das instituições apoiadas, poderão captar e receber diretamente os
recursos financeiros necessários à formação e à execução dos projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação, sem
ingresso na Conta Única do Tesouro Nacional (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013).
Tipos de instrumentos jurídicos
• Acordo de parceria para pesquisa, desenvolvimento e inovação: Instrumento celebrado por ICT com instituições públicas e
privadas sem transferência de recursos financeiros públicos para o parceiro privado (art. 35 do Decreto 9.283/18).
• Convênios para pesquisa, desenvolvimento e inovação: Instrumento celebrado entre os órgãos e as entidades da União, as
agências de fomento e as ICT públicas e privadas com transferência de recursos financeiros públicos (art. 38 do Decreto
9.283/18).
• Termo de outorga: Instrumento utilizado para a concessão de bolsas, auxílios, bônus tecnológico e subvenção econômica
(art. 34 do Decreto 9.283/18).
• Contrato Acadêmico: termo utilizado para denominar os contratos e convênios celebrados com fundações instituídas com a
finalidade de dar apoio a projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, desenvolvimento científico
e tecnológico e fomento à inovação (art. 1º da Lei 8.958/94 e Acórdão 685/2013-TCU-2ª-câmara).

Organização Estrangeira (OE)
Na absoluta carência de legislação específica, a matéria está regulada pelos seguintes dispositivos legais:
1. Art. 11, caput e § 1º, do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às normas
do Direito Brasileiro);
2. Arts. 1.134 a 1.141 do Código Civil – CC;
3. Art. 1º do Decreto nº 3.441, de 26 de abril de 2000; e
4. Art. 15 do Anexo da Portaria MJ nº 1.443, de 12 de setembro de 2006.
• Há uma lacuna legislativa no que tange os requisitos para a concessão da autorização de funcionamento
no Brasil de organização estrangeira.
• Os critérios não estão expressos na legislação, não há possibilidade de revogação da autorização, não
estão definidos os procedimentos relacionados ao monitoramento e supervisão das referidas
organizações, e ainda há uma zona cinzenta referente à competência para concessão da autorização de
acordo com o tipo de atividade que será desempenhada pela entidade.

Órgãos do Poder Executivo Federal que exercem competências complementares:
• MDIC, incorporado pelo M. da Economia em 2019, no caso de organização estrangeira destinada a fins de
interesse econômico;
• MJSP, no caso de organização estrangeira destinada a fins de interesse coletivo, de direito privado;
• MRE, no caso de organização estrangeira sem fins lucrativos, de direito público;
• Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República (SDH/PR), modificada na reforma do
organograma de 2019;
• Departamento da Polícia Federal (DPF/MJ) no caso de organização estrangeira que exerce atividades
relacionadas à adoção de menores.
• O Decreto nº 3.441/00, a Presidência da República delegou ao Ministério da Justiça a competência para
autorizar o funcionamento no País de OE destinadas a fins de interesse coletivo
• O Decreto não insere nenhuma disposição adicional que permita fazer qualquer análise ou
acompanhamento dessas entidades, além de não prever critérios para sua cassação da autorização, ou até
sanções pela não observância da necessidade de autorização.

Consórcio Público ou Privados
• O modelo de consórcio público de direito privado, foi incorporado ao quadro normativo-
legal brasileiro pela Emenda Constitucional nº 19/1998 e pela Lei nº 11.107/2005.
• São parcerias formadas por dois ou mais entes da federação para realização de objetivos
comuns, em qualquer área.
• Podem promover o desenvolvimento regional, gerir o tratamento de lixo, água e esgoto em
regiões metropolitanas.
• Muitos tem origem nas antigas associações de municípios.
• A União somente participa de consórcio se os estados da região envolvida também
participam.
• Eles tem personalidade jurídica própria, criados por lei ratificada pelas partes e protocolo de
intenção.
• Funcionam com base no rateio de responsabilidades, custos, direitos e deveres.
• Há consórcios públicos de natureza especial, por exemplo, a Autoridade Pública Olímpica.
164

Características dos consórcios
• Art. 2º Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da Federação que se
consorciarem, observados os limites constitucionais.
• Pode o consórcio público assumir personalidade de direito público ou de direito privado (art. 1º, § 1º).
• Se for de direito público será chamado de associação pública e fará parte da administração indireta de cada
um dos consorciados.
• Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
• I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do
protocolo de intenções;
• II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.
• § 1º O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de
todos os entes da Federação consorciados.
• § 2º No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público observará as
normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de
contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT.
165

Os consórcios podem:
• Firmar convênios, contratos, etc.
• Receber auxílios, subvenções ou contribuições.
• Promover desapropriações e instituir servidões (interesse
público).
• Ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes
consorciados com dispensa de licitação.
• Emitir documentos de cobrança e arrecadar tarifas e preços
públicos.
• Outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou
serviços públicos
166
Características dos consórcios

167
Entidades de Utilidade Pública Federal
• Criado em 1935, declara de utilidade pública as sociedades civis, as associações e as fundações
constituídas no País com o fim exclusivo com o cumprimento de requisitos legais:
1. que adquiriram personalidade jurídica;
2. que estão em efetivo funcionamento e servem desinteressadamente à coletividade
3. que os cargos de sua diretoria, conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos não são
remunerados.
• Seriam inscritos em livro especial, a esse fim destinado, tendo as mesmas a garantia do uso
exclusivo, pela sociedade, associação ou fundação, de emblemas, flâmulas, bandeiras ou
distintivos próprios, devidamente registrados no Ministério da Justiça e a da menção do título
concedido.
• Mas nenhum favor do Estado decorreria do título de utilidade pública (art. 3º da Lei).
• Com o passar do tempo, um conjunto de benefícios e isenções passaram a se vincular a esse
título.
• O título de UPF foi exigido como condicionante para o recebimento das isenções concedidas pelo
CEBAS (Certificado de Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social).
• Atualmente o título de UPF não mais assegura qualquer benefício fiscal diretamente, com a sua
desvinculação do Certificado de Assistência Social – CEBAS.

168

169
Metodologia: CEBAS: Estimativa de renúncia tributária de 2015 (DGT 2015) dividida pela estimativa da quantidade de bolsas equivalentes
(total de bolsas integrais + total de bolsas parciais / 2) feita pelo MEC para 2015; IFES (Universidades Federais): Valor total liquidado em
2017 na subfunção 364 (Ensino Superior) por todas as 63 universidades federais (Portal da Transparência), deduzidas as despesas com
investimentos (em termos patrimoniais, não são despesas), dividido pela quantidade total de alunos computada pelo CENSUP em todas
essas universidades; FIES: valor estimado pela média das mensalidades financiadas em 2016.1 (SisFIES), conforme Relatório AAC
201701480 CGU; PROUNI: Estimativa de renúncia tributária de 2015 (DGT 2015) dividida pelo número de bolsas ofertadas para o primeiro
semestre de 2015; Investimento público direto por estudante: estimado pelo INEP; FUNDEB: valor anual mínimo nacional por aluno,
definido pela Portaria Interministerial MEC/MF nº 8, de 5 de novembro de 2015.
Fonte: Relatório de Avaliaçaõ nº 201801655 CGU.

170

171
Fund. Estatal de dir. privado (em processo)

172
Fund. Estatal de dir. privado (em processo)

O Contrato de Gestão na relação público / privado
•
“ ...a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades
da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a
ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por
objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade,
cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações
e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.”
• Só foi regulamentado em 2019!

O
Contrato
de
Gestão

Ampliar a capacidade do governo de implantar
políticas públicas setoriais ou de executar
atividades que, por sua essencialidade ou
relevância para a coletividade, foram assumidas
pelo Estado, de forma compartilhada com a
iniciativa privada e com o terceiro setor
Contribui para o
aperfeiçoamento da gestão e das
relações entre as instâncias de
formulação e implementação
das políticas públicas
Favorece o alinhamento da
entidade responsável pela
execução da atividade
descentralizada com os objetivos
prioritários de Governo
Torna possível aos órgãos estabelecer um
processo organizado e sistêmico de
acompanhamento e avaliação do alcance de
metas e, assim, o melhor exercício da
supervisão ministerial
Define responsabilidades entre os
órgãos e entidades envolvidos. Vincula
recursos ao alcance dos objetivos e
metas negociados
A publicidade do contrato e dos
resultados obtidos dá
transparência à ação pública e
favorece o controle social.
Motivações para
contratualizar

178
OMPS
Organizações militares
prestadoras de serviços
Decreto 2.487/98 autoriza a qualificação
Decreto 2.488 estabelece as autonomias
Lei 9.724/98 autoriza a qualificação
Decreto 3.011/99 qualifica entidades
O Contrato de Gestão concede
autonomias/flexibilidades
estabelecidas em decreto específico
Agências
Executivas
Entre o Poder Publico e entidades da administração pública
Agências
Reguladoras
Agências
Executiva

Entre o Poder Publico e entidades da sociedade civil
Organizações
sociais
Agências de Águas Serviço Social
Autônomo
Rede Sarah
ABDI
APEX
AGEVAP
Consórcio PCJ
RNP
ABTLUZ
Mamirauá
IMPA
CGEE
ACERP
OSCIP
Acompanhados pela Secretaria de Gestão do Ministério da Economia

Organizações Sociais
• Exemplo: Instituto de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá contratualizada pelo MCT (Ministério
da Ciência e Tecnologia)
• Objetivo do contrato: fomento e execução de atividades de pesquisa científica e desenvolvimento
tecnológico e extensão nas áreas de proteção ambiental com manejo sustentável da madeira e da
pesca e promoção da cidadania.
Agências de Águas
• Exemplo: AGEVAP Associação Pró-Gestão das Águas da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do
Sul/2002
• Objetivo do contrato: qualificar a associação para o exercício das funções de Agência de Água na
Bacia Hidrográfica do rio Paraíba do Sul.
Serviço Social Autônomo
• Ex: Rede Sarah
• Objetivo do contrato: prestar assistência médica qualificada e gratuita à população no atendimento
às patologias do aparelho locomotor, desenvolver atividades educacionais e de pesquisa no campo
da saúde e desenvolver pesquisa científica, normas técnicas e avaliação de tecnologia e
equipamentos hospitalares, assessorando o Poder Público.

Negociação Implementação
Acompanhamento
Avaliação
Supervisão

Os componentes do Contrato de Gestão
1. Obrigações e das responsabilidades das partes.
2. Plano de ação, com descrição das metas, respectivos indicadores e cronograma de execução.
3. Especificação do programa de trabalho e do elemento de despesa onde devem ser enquadrados os
recursos orçados para a contratada (LOA).
4. Estimativa dos recursos orçamentários e cronograma de desembolso dos recursos financeiros
necessários ao alcance das compromissos pactuados .
5. Critérios e prazos a serem observados na elaboração do relatório de gestão e/ou de desempenho da
contratada.
6. Mecanismos de monitoramento e avaliação, contendo critérios, parâmetros e prazos a serem observados
pela Comissão de Acompanhamento e Avaliação.
7. Autoridade e competências da Comissão de Acompanhamento e Avaliação, bem como medidas
aplicáveis em caso de descumprimento injustificado das metas e obrigações pactuadas .
8. Vigência do Instrumento Contratual.
9. Condições para a prorrogação, renovação, revisão ou rescisão do IC.
10. Cláusula que estabeleça a obrigatoriedade de publicação no DOU do IC e/ou dos resultados alcançados,
com fixação de prazos.

• Responsável pelo acompanhamento periódico do desempenho da contratada e pela
avaliação anual dos resultados obtidos, em relação às metas pactuadas no período.
• Composição multidisciplinar e interinstitucional, devendo possuir componentes que
representem o órgão supervisor.
• Deve observar/avaliar estritamente as disposições contidas no Contrato de Gestão.
• As regras e critérios da CAA devem ser consensuadas entre as partes e publicas no
DOU.
• Supervisão: exercida pelo órgão ou entidade que firmou o instrumento na qualidade
de signatário do Poder Público, geralmente uma secretaria setorial no Minstério.
• Não deve ser confundida com a atuação da Comissão de Acompanhamento e
Avaliação.

Exemplos:
INMETRO
https://www.gov.br/inmetro/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/relatorio-anual-2019.pdf
CGEE
https://antigo.mctic.gov.br/mctic/opencms/contratos_gestao_organizacoes_sociais/paginas/Centro-de-
Gestao-e-Estudos-Estrategicos.html
Hospital de Base – Brasília
https://igesdf.org.br/wp-content/uploads/2019/12/Contrato-de-Gestao-IHBDF_SES-1-corpo.pdf
APEX Brasil
https://portal.apexbrasil.com.br/wp-content/uploads/2019/02/portal.apexbrasil.com.br-primeiro-termo-
aditivo-ao-contrato-de-gestao-2016-2019-1-ta-contrato-de-gestao-2016-2020-apex-brasil-x-mre-final-
assinado-2.pdf

PROBLEMASnos Contrato de Gestão
• Assimetria de informação, risco moral (comportamento opaco e não
verificável) e seleção adversa (característica oculta) (Teoria da
Agência)
• Ausência de indicadores de resultado e metas na zona de conforto da
contratada (gaming)
• Adaptação do contratante ao irrealismo de metas
• Termos não verificáveis ou observáveis (Economia da Informação)
• Baixa accountability e enforcement.

O Contrato de Desempenho (Lei 13.394 de 2019)
• Regulamenta a celebração de contratos internos, entre o Poder Público e seus órgãos e
entidades, com o fim de lhes ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira,
na forma prevista no § 8º do art. 37 da Constituição Federal (Valéria Salgado, 2020).
• Estabele metas de desempenho para o supervisionado, com respectivos indicadores e
prazos de execução, em contrapartida à concessão de flexibilidades ou autonomias
administrativas especiais em sua organização e funcionamento.
• Refere-se exclusivamente a acordos administrativos interna corporis, não extensíveis a
relações que órgãos ou entidades públicas estabelecem com entidades civis, não
integrantes da administração pública direta ou indirireta.
• “uma tecnologia de coordenação administrativa, sintonizada com o modelo de
administração pública consensual, baseado na cooperação administrativa, que respeita a
autonomia dos órgãos e entidades públicas contratualizadas” (Valeria Salgado, 2020).

• Podem celebrar contrato de desempenho os órgãos da administração
direta, as autarquias, as fundações públicas de direito público ou privado,
estando, portanto, excluídas as empresas estatais
• O modelo de agência executiva foi um precursor do contrato de
desempenho, previsto na Lei nº 13.934. Prevista nos arts. 51 a 52 da Lei nº
9.649, de 1998, regulamentados pelo Decreto nº. 2.487, de 1998.
• Passou a vigorar a partir de julho de 2020, a lei não é impositiva.
• Implantar novas técnicas que impactem a cultura administrativa já
arraigada na máquina pública requer competência técnica e força política.
• Há méritos no contrato interna corporis, embora ele apenas atualize linhas
da contratualização das agências executivas.

• Lacunas na L.13.934: a pactuação de metas finalísticas e de aperfeiçoamento da
gestão organizacional do supervisionado, na linha do estabelecido na
regulamentação das agências executivas e a interveniência, no ajuste, do órgão
governamental responsável pelas políticas de gestão administrativa,
orçamentária e financeira;
• Há claro vício de iniciativa, haja vista que matérias sobre organização
administrativa são de proposição privativa do Chefe do Poder Executivo.
• Das duas uma: ou tem havido um distanciamento do Governo em relação às
políticas de gestão pública, ou o Executivo tem buscado, no Poder Legislativo,
quem apresente e defenda suas proposições, em uma tentativa de driblar as
oposições burocráticas internas.
(Valéria Salgado, 2020)

190
6
O financiamento do setor paraestatal
•As transferências orçamentárias
•Modelos de financiamento para cada tipologia
•Problemas de controle e fiscalização
•Posicionamento dos órgãos de controle

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