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20210508場次一與談簡報（成功大學趙子元老師）
- 2. 土地之權利(益)範圍 • 涉及土地之相關權利包含 產權、各類他項權利 進行土地開發之權利 維護環境品質及發展之權利 a) food and nutrition b) health life c) equal protection / non-discrimination d) water and sanitation e) development / culture and heritage 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 2 Shift (2018)-The Human Rights Opportunity Shift is the leading center of expertise on the UN Guiding Principles on Business and Human Rights A mere 30% of the global population has legally registered rights to their land and homes. world bank (2019) 台灣土地所有權人 佔人口數約 37.36% ＜ 內政部統計 (2020.06)
- 3. • 透過國土計畫維護未來空間環境品質及調整土地 發展之規劃與管制，連帶影響部分土地開發權利 土地發展權利 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 3 國土計畫懶人包 國土計畫 空間 規劃 開發 權利 韌性 國土 氣變 調適 緊湊 發展
- 4. 計畫研擬時保障民眾參與機制 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 4 國土法§11 國土計畫研擬 邀集學者、專家、 民間團體等舉辦座 談會或以其他適當 方法廣詢意見，作 成紀錄，以為擬訂 計畫之參考。 擬訂後送審議前，應 公開展覽30日及舉行 公聽會。 ↓ 意見納入審議會審議 繪製作業辦法(草案) §15 國土功能分區圖繪製 直轄市、縣（市）主管機 關製定國土功能分區圖、 編定使用地及研擬劃設說 明書後，應公開展覽30日 及舉行公聽會。 ↓ 意見納入審議會審議 備註：公開展覽及公聽會必須通知國 土保育地區第一類及變更為非可建築 用地之土地所有權人。 上艾瑟爾省政府(2005)-南艾瑟爾三角洲空間規劃案草案座談會
- 5. 計畫研擬時保障民眾參與機制 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 5 國土法§11 國土計畫研擬 邀集學者、專家、 民間團體等舉辦座 談會或以其他適當 方法廣詢意見，作 成紀錄，以為擬訂 計畫之參考。 擬訂後送審議前，應 公開展覽30日及舉行 公聽會。 ↓ 意見納入審議會審議 繪製作業辦法(草案) §15 國土功能分區圖繪製 直轄市、縣（市）主管機 關製定國土功能分區圖、 編定使用地及研擬劃設說 明書後，應公開展覽30日 及舉行公聽會。 ↓ 意見納入審議會審議 備註：公開展覽及公聽會必須通知國 土保育地區第一類及變更為非可建築 用地之土地所有權人。
- 6. 國土法補償範疇 國土法保障範疇 依國土法新制管制後所受到的權益影響有哪些情境？ 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 6 土地已開發者 定著物合法使用 定著物屬違法使用 土地尚未開發者（含進行開發審議者） 不可使用 可容許使用 建蔽率、容積率下降 不可使用 原容許使用項目不變 建蔽率、容積率下降 原容許使用項目減少 建蔽率、容積率下降 禁止使用／非可建築用地 現行管制狀態 未來管制影響 可容許使用 建蔽率、容積率下降 依個案情況進行討論
- 7. 依新制管制後所受到的權益影響有哪些情境？ 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 7 國土法保障範疇 原合法建築物可以繼續使用，但 以後要改變使用的時候，容許使用項目限縮 建蔽率、容積率降限 土地尚未開發利用／還在申請開發許可或變更審議 新制的容許使用項目限縮 建蔽率、容積率降限 1 2 3
- 8. • 國土計畫法第32條規定 「 直轄市、縣（市）主管機關公告國土功能分區圖後，應按本法規定進行管制。區域計 畫實施前或原合法之建築物、設施與第二十三條第二項或第四項所定土地使用管制內容 不符者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）主管機關認有必要時， 得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移，其因遷移所受之損害，應予適當之補償；在 直轄市、縣（市）主管機關令其變更使用、遷移前，得為區域計畫實施前之使用、原來 之合法使用或改為妨礙目的較輕之使用。 直轄市、縣（市）主管機關對於既有合法可建築用地經依直轄市、縣（市）國土計畫變 更為非可建築用地時，其所受之損失，應予適當補償。 前二項補償方式及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。 」 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 8 １ 國土計畫法保障範疇 原區域計畫法規定之 甲／乙／丙／丁種建築用地、窯業用地、鹽業用地、礦業 用地、交通用地、遊憩用地、殯葬用地及得為建築使用之 特定目的事業用地 農業生產用地、林業用地、養殖用地、 水利用地、文化資產保存用地、生態保 護用地、國土保安用地
- 9. ２既有可建築用地得繼續使用，若以後想變更成別的使用之時 容許使用項目縮限，用地建蔽率、容積率降限 ◼ 既有合法可建築用地之各項開發權益 保障討論方向 • 108年11月研商會議 提出「既有權利於各功能分區分類之容 許使用情形」表，即反應各使用地經轉 換後，其部分既有容許使用項目於各功 能分區分類仍可依該表免經、應經或申 請使用許可使用。 • 使用情形表（110年2月版） 將「既有權利於各功能分區分類之容許 使用情形」表進行整併，納入備註中。 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 9 ◼ 建蔽率、容積率調降 • 建議調降緣由 為呼應國土計畫之指導，強調城鄉 發展應以城鄉發展區域範圍為主、 建立城鄉發展秩序，未來各使用地 之建蔽率及容積率以城鄉發展地區 為最高，農業發展地區次之，而國 土保育地區為最低，且其強度管制 應以小於都市計畫地區為原則。 部分使用地因容許之開發設施具特 殊需求，得依其實際計畫需求訂定 容積率與建蔽率。（如焚化爐、蛇 窯之煙囪等特殊設置需求） 建蔽率及容積率依使用地別、功能 分區分類之不同而訂之。 使用項目 國土保育 農業發展 城鄉發展 1 2 1 2 3 4 2-1 3 工業設施 ╳ ○* ╳ ○* ○* ╳ ○* ╳ 限於原依區域計畫法劃定之工業區及編定之丁種建築用地。
- 10. 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 10 ◼ 若既有合法可建築用地之各項開發權益宜獲保障，是否應針對這類使 用另訂強度管制？ • 產業用地於農1、農2、農3、農4原皆無訂定強度管制，考量既有開發權利 （設置工廠），如果在該功能分區分類可經國土機關同意使用，則其建蔽 率及容積率是否比照建築用地或其他使用地別訂之？ • 考量上述既有容許使用情形，大多與未來國土計畫規劃目標不吻合，因此 應另訂強度管制內容，並以降限使用為目標進行管制。舉例而言:於農1至 農4已保障原丁種建築用地得經同意作工業設施使用，則應規範這些工業設 施的使用強度避免影響周邊農業環境，農1、農3的建蔽率及容積率可能設 為40%、80%，農2、農4可能設為40%、100%。 ２既有可建築用地得繼續使用，若以後想變更成別的使用之時 容許使用項目縮限，用地建蔽率、容積率降限
- 11. 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 11 ２既有可建築用地得繼續使用，若以後想變更成別的使用之時 容許使用項目縮限，用地建蔽率、容積率降限 ◼ 是否需要訂定過渡條款？ • 大法官釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而 有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第191條、第120條及第126條參照），即行政法 規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧 規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之 必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或 訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」 • 釋字第589號解釋略以：「……受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要 件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障」 • 釋字第620號解釋略以：「新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實 於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新 法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設『法律有溯及適用之特別規定』，使新法自公布生效日起向公布生 效前擴張其效力；或設『限制新法於生效後適用範圍之特別規定』，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效 力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分 段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍。至立法者如應設而未設『限制新法於生效後適用範 圍之特別規定』，即過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，而顯然構成法律之 漏洞者，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，即應考量如 何補充合理之過渡條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條款之法理。」
- 12. 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 12 ◼ 是否需要訂定過渡條款？ • 按司法院大法官解釋，針對人民客觀上具體表現其因信賴而有受到利益損害者，即既 有權益遭剝奪部分，但並未涉及尚未確定實現之利益，行政機關應採取合理之保障措 施，或訂定過渡期間條款，以資妥適。 • 然而考量計畫具形成自由，不應僅就新舊制度之強度管制差異進行補償，且國土計畫 法公告至區域計畫法廢止共有六年期間，應可符合過渡條款，同時，信賴保護表現須 依個案進行判定，而非通案性予以補償 國土計畫法已於105年公告、各直轄市、縣(市)國土計畫已於110年4月15日核定、4月30日公 告，至區域計畫法廢止（114年）至少有4年以上時間，應可符合過渡條款，而不需另定過 渡條款。 「規劃」為行政手段之一，規劃即計畫具高度形成自由，透過計畫法對計畫形成一定控管， 而強度管制（建蔽率、容積率、高度等管制內容）並不是唯一的管制手段，不應僅就新舊 制度之強度管制差異進行討論。 ２既有可建築用地得繼續使用，若以後想變更成別的使用之時 容許使用項目縮限，用地建蔽率、容積率降限
- 13. ３土地尚未開發使用／還在申請開發許可或變更審議 直接依新制管制？（容許使用項目減少、使用強度亦被調降） 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 13 ◼ 尚未使用的開發權益是否予以保障？ • 釋字第589號解釋略以：「……受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期 間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者， 即應受信賴保護原則之保障」。 案例 • 大法官釋字465號考量中華民國78年8月4日公告之保育類野生動物名錄已指定部分動物 為瀕臨絕種保育類野生動物，於民國83年野生動物保護法修正公告後，若於新制公告 前，已具有進口或販賣等信賴表現，於公告後因而不得買賣、交換、或意圖販賣而陳 列，致人民財產權之行使受有限制，有關機關自應分別視實際受限制程度等具體情狀， 檢討修訂相關規定為合理之補救，應以個案檢視之。 • 信賴保護表現須依個案判定，例如原規劃之強度管制內容，並非每位所有權人有信賴 保護表現認定他以此建蔽率、容積率進行使用，因此難以通盤予以保障或補償。
- 14. ３土地尚未開發使用／還在申請開發許可或變更審議 直接依新制管制？（容許使用項目減少、使用強度亦被調降） 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 14 類型 細項 保障與否說明 合法建築物、 設施 使用類型 國土法§32保障在直轄市、縣（市）主管機關令其變更使用、遷 移前，得為區域計畫實施前之使用、原來之合法使用或改為妨 礙目的較輕之使用 建蔽容積 除准修繕外，不得增建或改建，得維持原使用。 不合法使用 使用類型 已不符合區域計畫法之相關規定，不應予以保障。 建蔽容積 未開發利用之 可建築用地 需視個案情況進行討論： • 剛購入土地、正要委託辦理土地規劃、購入建材等？ • 正在辦理土地變更審查？ • 已經申請開發許可？ • 已取得開發許可、完成分區變更，但還沒有取得建照？
- 15. ３土地尚未開發使用／還在申請開發許可或變更審議 直接依新制管制？（容許使用項目減少、使用強度也被調降） 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 15 個案情況 依信賴表現考量是否納入保障範疇 未進入 開發審議 委託辦理土地規劃、購買建 材等 • 僅屬個人土地投資行為，且尚未向土地使用管制 機關辦理相關審查，原則不宜納入 土地開發 審議中 提出申請變更 • 可能有搶照、掛件辦理許可審查之疑慮 • 申請用地變更者，其審查程序尚未完成，如未通 過，則應不符合權利保障範疇 正在辦理土地變更審查，以 及正在辦理使照、建照者 • 審查程序尚未完成，如未通過，則應不符合權利 保障範疇 已辦理完成土地變更，或使 照、建照者 ✓ 已完成土地變更審查程序，具明確信賴表現判定 已申請開發許可者 • 開發許可已申請者，並不屬於信賴保障範疇，因 政府、區委會尚有許可與否之裁量權，申請人未 取得開發權益者（受益處分），故不列於信賴保 障範疇。 是否要保障其以舊制審查/議原則進行審查？
- 16. ３土地尚未開發使用／還在申請開發許可或變更審議 直接依新制管制？（容許使用項目減少、使用強度也被調降） 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 16 個案情況 依信賴表現考量是否納入保障範疇 取 得 審 議 核可者 已取得開發許可者、完成 分區變更，但還未取得建 照者 ✓ 已取得開發許可者 • 廢止許可之妥適性?：土地尚未建有建築物或 設施者，應依國土計畫法進行管制，但需討論 後續損失補償議題。 • 依開發許可計畫內容予以管制，保障其開發權 利：其土地態樣、因應計畫指導內容狀態不明 確且異質性高，皆須依個案進行討論。
- 17. 結語 2021.05.08 國土計畫既有權利(益)保障範圍 國立成功大學都市計劃學系 趙子元教授 17 • 行政法基本精神如平等原則與比 例原則之兼顧。 • 仍應建立擴大解釋或類推適用之 原則，再依個案情形酌情審定。 • 不論是否應保障、如何保障其討 論均應回歸國土計畫之規劃原則 指導與國土治理之公益性與正當 性。 • 最高位呼應國際趨勢之國土發展 目標如因應氣候變遷及成長管理 之策略與計畫內容亦應與既有權 益保障之程度議題對話之。