Treinta años de reformas del Estado en Argentina: continuidades y rupturas

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Treinta años de reformas del Estado en Argentina:
Continuidades y rupturas
Gabriel Motto
Martín Garay
1. Introducción.
El regreso a la Democracia en Argentina generó grandes expectativas en la
sociedad, que esperaba un mejoramiento en la calidad de vida deteriorada por la
crisis arrastrada desde 1976. Sin embargo, lejos estaba el Estado de continuar el
rol que venía ocupando desde la segunda posguerra: el advenimiento de la
democracia trajo consigo un proceso de reformas que cambiarían el rol central
que por años venía ocupando el Estado. A medida que pasaron los años este rol
fue siendo más limitado, hasta llegar a su punto culminante a fines de la década
de 1990. Después, un nuevo contexto ideológico y político, y nuevas demandas
en la sociedad comienzan a reclamar nuevamente su presencia, produciéndose
un re-descubrimiento del Estado (Iazzetta, 2007). No obstante, medidas de
gobierno que vieron la luz en este proceso de reformas perdurarán en los
siguientes, junto a otras que efectivamente desaparecieron o fueron
transformadas.
El objetivo de este trabajo, es identificar y analizar los puntos de rupturas y
continuidades en ese período de tiempo, contextualizando las presidencias de
Raúl Alfonsín, Carlos Menem, Fernando De la Rúa, el efímero período de Eduardo
Duhalde y Néstor Kirchner.
2. La vuelta de la Democracia: gobierno de Raúl Alfonsín.
El 10 de diciembre de 1983, asumía el cargo de Presidente de la Nación el Dr.
Raúl Alfonsín. Se dejaba atrás la más atroz de las dictaduras militares de la
historia del país, que duró siete años en el poder y dejó un legado de enormes
violaciones a los derechos humanos, mala situación económica y desintegración
de las instituciones políticas.

Treinta años de reformas del Estado en Argentina: Continuidades y rupturas
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La llegada de la democracia trajo consigo numerosas esperanzas y expectativas
en la población. La Unión Cívico Radical (UCR) fue el partido político que mejor
las interpretó, por sobre su histórico adversario, el Partido Justicialista (PJ), luego
de que Alfonsín denuncie la existencia de un pacto militar-sindical entre éstos y
aquéllos. En cambio, la UCR dejó bien en claro durante la campaña electoral que
su gobierno tendría dos principales ejes: el respeto a la Constitución Nacional y
las instituciones democráticas, y el respeto por los derechos humanos,
prometiendo juzgar a los responsables de los crímenes de los años anteriores.
Dejaba al PJ como la continuidad del régimen autoritario, y se posicionaba a sí
mismo como la ruptura a ese régimen. Otra diferencia que se marca con el PJ es
en lo discursivo: la UCR se perfilaba más hacia la social-democracia, en cambio,
el peronismo seguía con su discurso populista progresista histórico (Rosas).
Finalmente, Alfonsín triunfa en las elecciones presidenciales con el 52% de los
votos. El justicialismo queda posicionado en segunda lugar, con el 40% de los
votos: era la primera vez que el peronismo perdía una elección presidencial
(Rosas).
En palabras de Lo Vuolo, “se clausuró la hegemonía electoral del movimiento
peronista y, al mismo tiempo, las Fuerzas Armadas dejaron de ser una opción
política”. Este mismo autor encuentra en las pretensiones hegemónicas del
peronismo, de ser “los únicos representantes de la Nación” (y a su vez las de la
oposición que iban por el mismo rumbo, sólo que la alternativa política en este
caso no tenía mayoría electoral pero sí tenía a las Fuerzas Armadas), una
imposibilidad de desarrollo y funcionamiento correcto de las instituciones
democráticas, porque se excluían mutuamente. Y en estas condiciones no puede
sobrevivir un sistema institucional democrático (Lo Vuolo, 1998).
Las expectativas por el retorno a la democracia eran grandes, como si ésta por
si sola fuera la solución a la crisis desatada años anteriores. La ejecución de
medidas concretas para satisfacerlas tuvieron éxito, en principio, por el fervor y
la aceptación de un gobierno democrático electo de forma constitucional. No
obstante, al transcurrir el primer año de mandato, estas políticas sociales y
económicas demostraron no ser suficientes para enfrentar la realidad que

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atravesaba el país para aquel entonces, sumado a los continuos fracasos en
materia económica. A pesar de aciertos y desaciertos en el ámbito político, las
crisis económicas atentaron contra la capacidad de respuesta del Estado frente a
las demandas crecientes de una sociedad que venía de siete años de gobierno
militar y con antecedentes golpistas en su historia. Se encontraban devuelta con
las reglas del juego democrático, pero ahora sin rumbo, ni dirección política, la
cual experimentaba una crisis de liderazgo y gobernabilidad, que explota cuando
la inflación desembocó en hiperinflación, obligando al presidente Alfonsín a
entregar la presidencia cinco meses antes de cumplirse los tiempos
constitucionales.
A diferencia de su sucesor, Alfonsín no contó con una mayoría en la Cámara de
Senadores, siendo el PJ quien la poseía. Otra suerte fue la de la Cámara de
Diputados, donde la UCR sí contaba con una mayoría absoluta, aunque se revierte
con las elecciones legislativas de 1987 y el peronismo gana una mayoría también
en esta cámara. La rivalidad histórica entre estos dos partidos mayoritarios
llevaría más a un bloqueo institucional que una relación de cooperación Ejecutivo-
Legislativo en torno a las políticas públicas de Alfonsín tendientes a aplicar
reformas que ayuden a salir de la situación imperante: “un tercio de las leyes
sancionadas incluye temas de menor importancia y que en áreas cruciales para
cualquier gobierno, como Legislación Penal, Impuestos y Política Fiscal,
Presupuesto General de la Nación, se registró menor grado de acuerdo” (Maurich
y Liendo; 1998; 377). No obstante, las características del sistema presidencialista
en Argentina permitirán al Ejecutivo implementar medidas sin tener que pasar
por el Poder Legislativo. Esto se observará en modo exacerbado durante la
presidencia de Carlos Menem, quien utilizó una situación de emergencia para
justificar un modo de ejercer el gobierno con poco apego a la institucionalidad y
a las reglas republicanas. Un ejemplo de esto durante la presidencia de Alfonsín
es el Plan Austral, que se sanciona por decreto para evitar que en su paso por el
Congreso fuera rechazado o modificado, de esta manera el Ejecutivo lo termina
implementando a su modo.

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El Estado estaba atravesando por una crisis de autoridad, signado por la mala
situación económica y las prácticas autoritaristas que tenían el efecto de provocar
descreimiento de la sociedad hacia las instituciones políticas. “Luego de varias
décadas en las que fue concebido como solución para enfrentar los desafíos del
desarrollo económico, al promediar los años ochenta, el estado pasó a ser
considerado un problema para garantizar aquella meta. La idea de modernización
-desde la segunda posguerra asociada a la intervención activa del Estado- pasó
a identificarse con un ideario que ahora reclamaba su reducción y retirada en
favor del mercado” (Iazzetta, 2007;99). Si bien el achicamiento del Estado y su
retirada en favor del mercado se verá en su máxima expresión durante el
gobierno de Carlos Menem en los ’90 (sobre todo a partir de la Ley 23.696 de
Reforma del Estado en 1989), ya desde la dictadura militar de 1976 comienza
este proceso, en dichos del entonces Ministro de Economía Martínez de Hoz:
“Achicar el Estado es agrandar la Nación”, dejando al Estado como algo antiguo,
que ya no puede proveer más soluciones con sus intervenciones en las diferentes
áreas, y que como consecuencia de su retiramiento la sociedad civil gozaría de
más libertad.
El Estado de Bienestar empieza a mostrar sus limitaciones después de haber
compatibilizado por más de treinta años el crecimiento económico con el
crecimiento de la calidad de vida, a través de su intervención con el Gasto Público
expansivo y la inversión pública, regulando las fuerzas del mercado e incluso
siendo él mismo productor de bienes y servicios. La reticencia de Alfonsín por
aplicar reformas que liberalicen la economía, y su convencimiento de que se podía
mejorar la situación sin salir del modelo del Estado de bienestar que ya estaba
agonizando, fue uno de los factores que lo llevaron a su fracaso.
En un primer momento, el intento por salvar la economía del Estado de Bienestar
estuvo limitado por el escaso control que se tenía de la política monetaria.
Sumada a esta limitación también jugaba en contra la resistencia por parte del
sector privado a un compromiso tendiente a mejorar la recaudación impositiva.
Las consecuencias: déficit fiscal imparable y rebrote inflacionario. Este fue el
último intento de reflote con herramientas del Estado de Bienestar. Después de

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este fracaso, la estrategia cambia y es lanzado el Plan Austral en 1985 como un
primer reconocimiento de que los principios de organización del Estado de
Bienestar estaban cambiando (Lo Vuolo, 1998).
Finalmente, la hiperinflación y los saqueos marcan el término de la presidencia
de Alfonsín cinco meses antes de lo previsto, dejando las puertas abiertas al
proyecto neoliberal (Cao & Laguado Duca, 2014). Se puso fin a un tipo de Estado,
y se da lugar a una nueva matriz ideológica que surge durante la presidencia de
Menem, y que reconfigura las relaciones sociales, económicas y políticas. Según
Lo Vuolo, la presidencia de la UCR estuvo signada por la lucha entre quienes
querían mantener las instituciones del Estado de Bienestar y quienes querían
cambiarlasi (Lo Vuolo, 1998). Ahora será el turno de estos últimos.
3. La década neoliberal: gobierno de Carlos Menem
Cinco meses antes de lo previsto constitucionalmente asumía el cargo de
Presidente de la Nación el riojano Carlos Menem, el 8 de Julio de 1989.
Influido por la crisis económica, social y de autoridad del Estado, las primeras
medidas de gobierno se verían encaminadas en esa dirección. La rigidez de la
agenda estatal argentina, combinado con la ausencia de grados de libertad del
poder político para definir rumbos, llevarían a hacer de la lucha contra la
hiperinflación la primera batalla del gobierno que recién asumía el cargo
(Palermo, Estrategias riesgosas. Racionalidad política y gestión económica de
gobiernos representativos: el plan Real).
La primera ruptura marcada con el período anterior, estuvo dada sobre todo en
lo económico: el estancamiento y la regresión económica presentes, junto a los
desequilibrios fiscales y la hiperinflación, habilitaron la estrategia de los sectores
peronistas –que ingresaron al poder aliados con sectores del grupo cívico que
había servido a la dictadura militar de 1976 (Lo Vuolo, 1998)- de aplicar un
profundo programa de reformas de corte neoliberal, algo que Alfonsín no había
podido hacer (lo habrían acusado de traidor, porque aún no estaban dadas las
condiciones en la sociedad) pero que Menem si pudo, y fue bien recibido por la

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sociedad en un primer momento, que ante la desesperación por la crisis existente
se mostraba permisiva a nuevos rumbos que pudieran mejorar la situación. A
esta situación Lo Vuolo la denomina “Crisis de Integración Social”, donde hay una
profunda crisis de legitimidad que pide cambiar el estado actual de las cosas: el
sistema ya estaba dispuesto a cambiar, y el nuevo sistema es el neoliberalismo.
Y como no hay ningún proceso de reforma económica que no sea redistributivo,
es decir, que defina quiénes son los beneficiados y quiénes los perjudicados
(Palermo, 1999), bajo este paraguas las clases medias y bajas, junto al sector
industrial nacional serían los más perjudicados, en favor de grandes empresas
(multinacionales) que concentraban la propiedad. Cambian las relaciones de
poder que se venían dando hasta ese momento.
En este contexto se sanciona la “Ley de Reforma del Estado” en 1989, lo que
significó el puntapié de las reformas, que declara la Emergencia Administrativa y
la Emergencia Económica. Estas darían al Ejecutivo amplias facultades para hacer
y deshacer en materia económica y política, y tomar profundas medidas para la
reducción del gasto público (Cao & Laguado Duca, 2014).
Parte importante de la normativa, que marca el rumbo de la nueva Administración
en su pretensión por un Estado mínimo reducido a sus funciones básicas (Justicia,
Seguridad, Defensa y Relaciones Exteriores), son las privatizaciones y la
descentralización de funciones hacia las provincias. Empresas públicas fundadas
en la época de auge del Estado de Bienestar, que traían una importante historia
consigo, fueron concesionadas o privatizadas (alrededor de 80) en condiciones
muy favorables para quienes las adquirían: bajos precios, garantía de ganancias,
enormes facilidades en el pago (incluso con bonos, recibiéndolos el Estado por
su valor nominal y no de mercado), flexibilidad en las condiciones de trabajo, etc.
Peor aún resulta el hecho de que se favorece a ciertos grupos económicos
transnacionales en la venta de las mismas, concentrando la propiedad. Nos
referimos a YPF, Aerolíneas Argentinas, Correo Argentino, los ferrocarriles, las
comunicaciones, etc. Y para que quede bien claro cuál sería el nuevo rol del
Estado, también se decide marchar hacia la gestión privada de los fondos del
seguro social (AFJP), mercantilizar la educación, la salud y la vivienda, que antes

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habían sido considerados derechos. En la sociedad, el clima era el adecuado para
este tipo de reformas: los grandes déficits y malas gestiones en las empresas
públicas, las fallas en la prestación de los servicios (es paradigmático el caso de
ENTel, que registraba enormes atrasos para conectar nuevos usuarios e incluso
para mantener en funcionamiento la red existente), el clientelismo, hicieron que
el descreimiento de la sociedad para con la gestión estatal se convierta en
convencimiento de que una gestión privada mejoraría el servicio. Se acaba por
reemplazar el monopolio estatal por el monopolio privado. La entronización del
mercado, y el discurso de apertura al mundo para aprovechar las ventajas de la
globalización, estaba más que vigente: las reformas eran el camino para llegar al
desarrollo de los grandes países.
El proceso de descentralización, fuertemente defendido por la lógica neoliberal,
fue siendo cada vez más significativo: el Estado Federal no se desligaba sólo de
las empresas públicas sino también lo haría en áreas como (sobre todo) la salud,
la educación y la política de vivienda. De esta manera se traspasan competencias
y atribuciones en estas materias hacia los niveles inferiores, no haciéndose lo
mismo con los recursos necesarios para enfrentarlas. Podemos pensar que
estamos frente a un proceso de descentralización del gasto y centralización de
los recursos. El argumento fue “la reducción de la distancia entre la conducción
política y los ciudadanos” (Cao & Laguado Duca, 2014), que mejoraría y haría
más eficientes las prestaciones. Esta política formaría parte de una continuidad
en los gobiernos siguientes al de Carlos Menem, no volviéndose a recuperar el
esquema anterior a las reformas en torno a la descentralización.
Otra cuestión importante, que las reformas prometían superar, era la falta de
competitividad y la transparencia en la gestión, marcada por un “capitalismo de
amigos” donde quien se beneficiaba era el empresario que apoyaba o se imbuía
en las redes de corrupción de los gobiernos de turno. En estos casos, “el mérito
es sustituido por los contactos y el emprendedor se ha convertido en lobista” (La
Nación Editorial, 2010). Vicente Palermo se pregunta en “Entre el abismo y la
ilusión. Peronismo, democracia y mercado” si en este tema se podía marcar una
ruptura con los regímenes anteriores, gracias a la nueva lógica de mercado: su

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respuesta es no, las reformas no sirvieron para cambiar la matriz del capitalismo
en Argentina. Lo único que se hizo en este sentido, fue transparentar quiénes
eran los beneficiados en base a su relación con el Estado y no en base a la
renombrada competitividad del mercado. Los contactos siguen siendo más que
la competencia.
Una medida que marcaría una década, fue la implementación de la Ley de
Convertibilidad, donde a través de una ley se fijaba el tipo de cambio a un peso
igual a un dólar ($1=US$1). Comentándola brevemente, este sistema tenía la
intención de crear confiabilidad para atraer inversiones externas, garantizándole
a los capitales exteriores a través de una ley que no habría una devaluación y
eliminando así la desconfianza que hubiera significado si hubiera sido un tipo de
cambio más flexible implementado por el Banco Central u otro mecanismo que
no fuera el legislativo (tal es el caso de Brasil). Durante los primeros años,
provocó una caída desabrupta de la inflación, otorgándole legitimidad al gobierno
por traer alivio a la situación económica en el corto plazo e incluso tiempos de
bonanza para el consumo (y esta es una particularidad en el caso argentino). El
problema era que toda la estructura de la convertibilidad dependía del ingreso
de dólares, haciéndola sensible a cualquier fluctuación de la economía global: y
esto fue lo que sucedió con el “efecto tequila” de 1995, cuando México entra en
default y devalúan, lo que crea un clima de desconfianza hacia todas las
economías latinoamericanas y se retiran las inversiones. Para que la
convertibilidad funcione, se necesitaba un ingreso constante de capital para
financiar al Estado, ya que éste no podía emitir pesos sin el mismo respaldo en
dólares lo que imposibilita financiar el Gasto Público si no es tomando deuda.
Mientras la divisa ingresara, el sistema funcionaría, pero cuando no lo hiciera la
economía se vería resentida. Peor aún, como sucedió a finales de la década,
cuando el flujo de dólares se revierte (los capitales se van del país) el Estado está
en graves problemas de financiamiento. En el largo plazo, quedaron a la vista las
debilidades externas, fiscales y sociales de la convertibilidad: fue un círculo
vicioso que produjo desocupación y pobreza.

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El caso argentino, según Vicente Palermo, presenta una particularidad respecto
a otras situaciones similares en la región: para salir de una crisis, normalmente
un gobierno trata de ganar consenso en la sociedad argumentando que la
primera etapa del cambio es ardua y va a costar el esfuerzo de todos (“hay que
pasar el invierno”) pero que más adelante se van a notar las mejorías, sólo hay
que “aguantar” las dificultades inevitables del corto plazo. Sin embargo, en
nuestro país, el proceso de reformas que llega con Menem tras la hiperinflación
de 1989, se presenta en sentido inverso: se vivió una fuerte mejora producto de
la abrupta caída de la inflación en menos de un año, que incluso permitió mayores
niveles de consumo. Pero “el invierno” se vio al final del mandato, no es aplicable
en este caso esto de que “hay que aguantársela hoy para beneficiarse mañana”.
Pero lejos de mejorar, los costos en Argentina aparecieron después (Palermo,
1999).
El año 1994 es recordado por la Reforma Constitucional en Paraná, importante
hecho político acaecido durante la presidencia de Menem. Luego de un pacto
entre las dos fuerzas políticas más importantes del país, UCR-PJ, el “Pacto de
Olivos”, se conviene modificar la Constitución Nacional. En la misma, un aspecto
importante para el presente trabajo es la reglamentación de los Decretos de
Necesidad de Urgencia (DNU) que, si bien ya eran utilizados hasta el cansancio
por los presidentes, todavía no existía una legislación clara al respecto. En esta
área, ahora se permitirá al presidente hacer uso de sus facultades de veto y
creación de legislación, pero también se lo limita a los casos “de necesidad y
urgencia”, además de obligar al Congreso a que éste tipo de normativa pase por
la cámara deliberativa para que sea ratificado o descartado en su aplicación. El
Ejecutivo no podrá emitir decretos en materia penal, impositiva y electoral o de
partidos políticos. Otros puntos a destacar, es la introducción de controles hacia
el Ejecutivo en un intento por aminorar el fuerte poder de éste en nuestro sistema
presidencialista: la figura del Jefe de Gabinete de Ministros como ministro
coordinador, la Auditoria General de la Nación como organismo de supervisión al
Ejecutivo, la reducción del período de gobierno a cuatro años, la independencia
de la Justicia y la transparencia en la designación de jueces con la creación del
Consejo de la Magistratura (un punto cuestionado en este tema, es la decisión

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de Carlos Menem de designar cinco jueces de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en sesión secreta del Senado, acentuando el poder decisionista del
riojano) y la autonomía municipal, entre otras. Alfonsín ya había fracasado
durante su gobierno en una reforma de este tipo, pero con Menem vio la luz.
Siguiendo esta línea de atenuación del poder en un régimen presidencialista,
mucho hay para analizar en torno al concepto de democracia delegativa
(O’Donnell, 1990), que describe un tipo de democracia que, si bien cuenta con
los requisitos electorales (legitimidad de origen) y otras libertades características
de este régimen, mantiene en otros aspectos severos déficits, como ser la
rendición de cuentas y la forma republicana de gobierno. Se prioriza el acceso
democrático al poder, dándole una fuerte impronta, como plebiscitario,
habilitante para la delegación. Entran el conflicto con las democracias
representativas de los años ’80. Esto ocurre en Estados donde ha habido una
crisis grave que actúa como detonante para el ascenso de líderes que se
autoproclaman como salvadores de la Nación (fuertemente personalizados,
líderes carismáticos) pero que para hacerlo dicen necesitar que se les confíe un
gran poder decisor, autoritario, que les permita actuar sin tener que someterse
a los controles típicos de una democracia, que son visto como meros obstáculos
e incluso se los llega a combatir. “La ’demanda delegativa’ que nace en estos
casos responde a una búsqueda consiente y desesperada de alivio ‘a cualquier
costo’ que ponga fin a una situación que se vive como insoportable” (Iazzetta,
2011). Esta desesperación en la sociedad, que tolera y demanda, no permite
visualizar las consecuencias de este modo de ejercer el poder que desmerece el
orden institucional, y en el mediano y largo plazo se termina disgregando ese
tejido institucional, vulnerando la división republicana de los poderes del Estado
y creando un vínculo autoritario con una ciudadanía pasiva que no se involucra,
que está desprovista de autonomía. Sin embargo, según O’Donnell, la gravedad
de una crisis no explica por sí sola el surgimiento de este tipo de democracias,
sino que estas actúan como detonante, pero que se nutren de concepciones ya
arraigadas en la sociedad, que tiene precedentes plebiscitarios, de gobiernos
“fuertes”, personalizados. Para gobernar, argumentan la excepcionalidad de la
situación y que para salir de ella se necesita un Ejecutivo con mucho poder

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concentrado que no tenga que rendir cuentas a los otros órganos republicanos.
Las medidas de emergencia clásicas en nuestro país son los DNU (después de la
reforma constitucional de 1994, “decretos” antes de ella), la delegación legislativa
(aminorado con la reforma de 1994, limitándola en el tiempo, aunque persiste
hasta el día de hoy, año tras año son renovadas como es el caso de la Ley 25.148)
y el veto parcial, aplicadas aún en períodos que no ameritan llamarse de
“emergencia”: los gobiernos se terminan pegando a estos estilos de ejercicio del
poder, dejando un Estado de derecho atenuado (Quiroga, 2010). O’Donnell
encuentra que este tipo de democracias se repiten en muchos casos en
Latinoamérica, y que estos nuevos estilos de toma de decisiones están formando
nuevos tipos de democracias. En el caso nuestro, Argentina, se comienza a
vislumbrar su surgimiento con el retorno de la democracia luego del régimen
autoritario de 1976: se habían puesto muchas esperanzas en la democracia que
regresaba, pero la sociedad se fue desilusionando a medida que se notaba que
el gobierno no podía manejar la crisis. Estalló con la hiperinflación de 1989, y
desde entonces, durante la presidencia de Carlos Menem, encontramos un modo
de ejercer el poder al que llamamos “democracia delegativa”. En este caso, se
presentó mezclada con las reformas neoliberales, y posibilitó la formulación de
políticas públicas de manera abrupta e inconsulta. Sin embargo, más adelante
quedaría comprobado que no sólo funcionarían en regímenes neoliberales, sino
que pueden funcionar con cualquier tipo de gobierno.
En números, podemos hacer una comparación del uso de los DNU: 10 se
firmaron durante la presidencia de Alfonsín (1983-1989), 545 en el período de
gobierno de Carlos Menem (1989-1999), 73 De la Rúa (1999-2001), Eduardo
Duhalde 158 (2002-2003), 270 Néstor Kirchner (2003-2007), 76 Cristina
Fernández (2007-2015) y 7 Mauricio Macri (10/12/2015-03/08/2016)ii. Una
particularidad que deja en evidencia el estilo decisionista, es el hecho de que a
partir de 1994 con la reforma constitucional, ningún decreto ha sido revisado por
el Congreso como así lo exige la legislación. La continuidad en el uso de estos
poderes es más que evidente, aún en períodos donde la situación no los requiere.

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El final de la década menemista llegó en 1999, con las elecciones presidenciales
de ese mismo año. La crisis profunda en que estaba sumido el país provoca la
caída de su popularidad, y si bien él pretendía ser candidato alegando que por la
reforma constitucional de 1994 su período 1995-1999 sería contado como el
primero, dejando en el olvido el período 1989-1995, y teniendo de esta manera
un argumento legal para su re-reelección, decidió no hacerlo tras una encuesta
que no lo ubicaba como uno de los preferidos de la ciudadanía. De esta manera,
se abre un período coalicional, nuevamente con la UCR en la misma, y se
comienza muy lentamente a dejar atrás el período de reformas neoliberales, para
recuperar el papel estatal, después de que éstas demostraran que …”un régimen
democrático descansa sobre la estructura de un Estado, y [que] su achicamiento
no promueve mejores democracias” (Iazzetta, 2011).
4. El comienzo del fin: Gobierno de Fernando de la Rúa
El 10 de diciembre de 1999, con promesas de cambio y de mejora de la situación
de millones de argentinos, asume a cargo del Ejecutivo Nacional el abogado
cordobés Fernando De la Rúa. No contaría con mayorías parlamentarias, lo que
dificultaría su desenvolvimiento en el Congreso.
La década de 1990, signada por el menemismo, había evidenciado una
flexibilización de los partidos políticos y la emergencia de liderazgos fuertes
relacionados con la población a través de los medios de comunicación masivos
(Degiustti).
El nuevo presidente lideraba una nueva coalición denominada “La Alianza”
(surgida en 1997, con la intención de desplazar al peronismo del poder, fue la
primera vez que una coalición ganaba las elecciones), conformada por el
FREPASO (Frente País Solidario) y la UCR. Estos fueron afectados de manera
positiva en las urnas gracias al legado del peronismo menemista, que dejó índices
de pobreza cercanos al 26%, desempleo masivo y una deuda externa asfixiante,
que significó el comienzo de una crisis social y económica sin precedentes.

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En lo económico, las reformas neoliberales (flexibilización laboral, liberalización
económica, privatizaciones y convertibilidad) llevadas a cabo por Menem,
terminaron instalándose como las nuevas reglas de juego y fueron aceptadas por
la mayoría de la sociedad. De esta forma, ni siquiera los principales partidos
opositores criticaron las bases del nuevo modelo económico. Lo que la sociedad
observaba y valoraba, era que la inflación había bajado. Pero persistía otro legado
que tendría que enfrentar De la Rúa: el hiperdesempleo.
La Alianza implementa un programa que recae en la continuidad de lo económico
que, como expresa Marcos Novaro, apostó a “corregir” aspectos parciales del
modelo de las reformas menemistas, preservando la convertibilidad, la apertura
comercial y las privatizaciones, alegando que dicho modelo era viable y que con
ciertas políticas activas podía mejorarse el desempeño en términos de
crecimiento económico, creación de oportunidades de empleo y una
redistribución social (Palermo, 1999). Con estos objetivos, el gobierno de De la
Rúa tomó medidas para recuperar la confianza de los inversores extranjeros, lo
cual limitaría su libertad de funcionamiento para llevar a cabo lo propuesto. No
solo no se resolvieron los flagelos del legado menemista, sino que se continuó
con las políticas de ajuste y la corrupción no fue frenada.
Todo esto fue agravando la situación social y económica que desde finales de la
década de los noventa era desesperante, sin olvidar además el contexto
internacional desfavorable, con precios bajos de las materias primas (principal
ingreso del país en exportaciones). En un futuro, esto terminaría acelerando el
agotamiento de la convertibilidad, que ningún político se atrevía a tocar porque
sabía que tomar la determinación de eliminarla sería el final de la carrera política:
en la sociedad, la convertibilidad aún gozaba de una fuerte aceptación ante el
temor de la hiperinflación que ésta había resuelto. Pero la situación se volvía
insostenible ante la inversión del flujo de dólares del cual dependía toda la
estructura de este modelo, la divisa era fugada del país por los inversores ante
el temor ocasionado por la devaluación brasilera. De la Rúa prefirió abandonar el
cargo antes que devaluar, porque todo parecía indicar que hacerlo significaría un

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estallido peor del que se vivía. Sin embargo, cuando Eduardo Duhalde asume
como Presidente interino, decide romper con la ley de convertibilidad.
En el aspecto político se halla una diferencia con el periodo anterior en el sentido
de que Fernando De la Rúa, en contraste con Menem, no contaba con un
disciplinado partido que respondiera cuando se lo necesitara. La Alianza carecía
de una unión interna importante, la relación entre los dos partidos que la
componían era una relación de mutua necesidad y de sacar del poder al
peronismo. El FREPASO necesitaba la estructura territorial y organizativa que
poseía el radicalismo, y el radicalismo necesitaba la flexibilidad que demostró esta
unión de pequeños grupos políticos para adaptar su discurso de campaña a las
expectativas que la sociedad demandaba (Novaro, 2002).
El paso del tiempo y las crecientes desmejoras de la economía, terminan
desembocando en una dura política de ajuste ortodoxo, en un intento por
oxigenar las finanzas, realizando un recorte generalizado de los salarios del 15%,
seguidos de reducciones en la coparticipación a las provincias, con una suba del
impuesto a las ganancias, la reducción o eliminación de organismos y secretarías
nacionales y la desregulación de las obras sociales, todo para poder continuar
con los programas del FMI que imponía estas condiciones. Para peor, la
reaparición del fantasma de la hiperinflación causa temor en toda la sociedad
(Palermo, 1999).
No fue modificada la función mínima que Menem le otorgó al Estado, pero con el
objetivo de combatir dos problemas importantes que caracterizaron al gobierno
pasado, se llevó a cabo la llamada “Reforma Política” a través de una ley, tratando
de limitar los gastos en las legislaturas y los concejos deliberante de todo el país,
para eliminar el clientelismo y la corrupción. Esta fue la impronta que
principalmente Carlos “Chacho” Álvarez (Vicepresidente) utilizaría para
favorecerse en la opinión pública, y que le proporcionó a la vez un instrumento
de presión mediático sobre un partido en particular: el peronismo (Novaro, 2002).
Pero con la puesta en escena de la ley de Reforma Laboral, propuesta por el
Ejecutivo, el contexto cambió y trajo consigo una denuncia periodística del pago
de sobornos realizados por funcionarios de gobierno a Senadores Nacionales,

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tanto del PJ como de la UCR, para que éstos la aprobaran. Esto llevaría a la
renuncia del Vicepresidente Álvarez transcurridos menos de diez meses de
gestión (que se transformará en el principal impulsor de la investigación y los
pedidos de renuncia de los implicados en el Senado y en el Ejecutivo). En dichos
de Chaco, queda en evidencia el unipersonalismo del Poder Ejecutivo argentino,
que siguió funcionando con total normalidad a pesar de no contar con un
Vicepresidente. Muy decidido, el ex Vicepresidente decía que, ante los hechos de
corrupción conocidos, “o se está con lo viejo que debe morir o se lucha por lo
nuevo que esta crisis debe ayudar a alumbrar”. La credibilidad de la coalición se
desplomó, ya que la promesa de erradicar la corrupción fue sustituida por las
viejas prácticas políticas prebendarias (Degiustti).
Esta renuncia vendría acompañada por un alejamiento de De La Rúa (quien
parece quedar confundido por el episodio) de los partidos políticos, marcados
como indisciplinados por éste, y formaría un gabinete alejado de aquéllos. Un
anunciado recambio ministerial llega en marzo de 2001, nombrando al mentado
Domingo Cavallo como Ministro de Economía, para congraciar a los organismos
internacionales de crédito, quienes además pedían políticas de mayor ajuste
económico para otorgarnos préstamos, llevando al “Blindaje Financiero” que
consistía en mantener reservas altas para sostener la convertibilidad. Además,
no solo defendió la continuidad de su política de la no devaluación fundada
durante el gobierno de Menem, con la ley de convertibilidad, sino que también
implementó el famoso “corralito” en el país (restringía la extracción de dinero en
efectivo de los bancos), que termina desembocando en el aumento marcado de
la presión social, con hechos de violencia reiterados y los saqueos a
supermercados.
Y ante la ya cotidiana inacción del golpeado gobierno, las manifestaciones fueron
multitudinarias (jugando un importante rol las organizaciones de “piqueteros”
nacidas en la década menemista), llevando a la renuncia del Presidente y del
Ministro de Economía Cavallo en diciembre de 2001, siendo declarado antes el
“Estado de Sitio” y dejando las protestas un saldo de 39 muertos.

16
La Alianza fue una coalición electoral exitosa, que supo ganarle terreno al
peronismo en las elecciones de 1999, pero mostró más tarde su ineficacia como
coalición de gobierno. Y en esto el Presidente De la Rúa aportó lo suyo, con su
costumbre de no consultar, o hacerlo a un pequeño grupo de privilegiados, sobre
las decisiones que tomaba a los demás integrantes que le proporcionaban apoyo
político, gobernando solo, lo que le provocará “un total aislamiento que terminará
agravando los problemas que buscaba resolver” (Novaro, 2002). Su poca
experiencia política, a diferencia de Menem que ya tenía una trayectoria en su
provincia, y la falta de apoyo en el Congreso de la Nación dominado por los
peronistas aportarían a la falta de gobernabilidad de su último tiempo de
mandato.
Fernando De la Rúa, a diferencia de Menem, no contaba con una buena
estructura partidaria que le fuera leal, disciplinada y que sea mayoritaria.
Tampoco contaba con el carisma que sí tenía el riojano, por el contrario, fue visto
como un líder débil, sin poder, torpe y sin capacidad para conducir los destinos
del país. La combinación del liderazgo débil con el agravamiento de los
condicionamientos internos y externos, produjeron una crisis total sin
precedentes en nuestra historia (Degiustti).
La renuncia de De la Rúa dejaría al país sumido no sólo en una crisis económica
casi sin precedentes, sino también en una crisis de las instituciones políticas,
democráticas y representativas de la misma magnitud, con una sociedad que
pedía en sus manifestaciones prácticamente habituales “que se vayan todos”,
cansados de la corrupción y la ineptitud de la clase gobernante.
Como no había Vicepresidente, ante la renuncia de De la Rúa, comienza a
buscarse, en el marco de la ley, un líder que cubra la acefalía del Ejecutivo: en
este clima de inestabilidad política, terminan desfilando por la Rosada cinco
presidentes en 11 días. Quien queda estable el 2 de enero de 2002, hasta las
próximas elecciones de 2003, es el peronista Eduardo Duhalde, Senador que
seguía en la línea de sucesión según la Ley de Acefalía. Al asumir, declara que es
su prioridad "reconstruir la autoridad política e institucional, garantizar la paz
social y sentar las bases para el cambio del modelo económico y social".

17
Se da un importante paso en cuanto a lo económico, llevándose a cabo un modelo
productivista, intentando terminar las medidas neoliberales que habían llevado al
país a las ruinas. Ya en el 2003 se sienten los efectos oxigenantes. A la cabeza
del Ministerio de Economía estaba Roberto Lavagna, quien quedaría para la
posteridad como el economista que sacó al país de la crisis, y que sería mantenido
en el futuro por Néstor Kirchner. La decisión de devaluar fue tomada, y no se
dieron los efectos que tanto se temía que sucedieran. Por el contrario, mejoró el
comercio exportador, dándole mayor competitividad y comenzando una
incipiente reactivación de la industria local. Además, el contexto internacional se
comenzaba a mostrar favorable: el precio de los commodities subía cada vez
más.
Una medida que marca una fuerte ruptura con los gobiernos neoliberales
anteriores, es la implementación, todavía durante la fugaz presidencia de
Duhalde, del plan “Jefes y Jefas de Hogar”. El Estado volvía a tomar su rol de
redistribuidor, esta vez ante la desesperante situación vigente. Se extendió a dos
millones de personas con un criterio de asignación universal. Para ser
beneficiario, no había que caer en las redes del clientelismo, sino que se requería
no tener trabajo, ser jefe o jefa de hogar y tener hijos en edad escolar (Vales,
2003). Más adelante, Kirchner retomaría este plan.
Los hechos se precipitaron y en junio de 2002 una masacre en la ciudad de
Avellaneda deja muertos por la policía a los militantes Kosteki y Santillán, hecho
que provocaría que se adelantaren seis meses las elecciones de 2003. En esta
oportunidad, y luego del abierto apoyo de Duhalde, Néstor Kirchner ganaría la
contienda electoral con un bajo porcentaje de votos (22%), ante la decisión del
viejo Carlos Menem de no acudir al Ballotage.
5. Conclusión
Sin duda que, después de lo analizado, podemos concluir que el período de
reformas que comienza en 1983 y se mantiene vigente es uno de los más
importantes de nuestra historia.

18
Todos los valores de la ciudadanía fueron puestos a prueba; su paciencia, crisis
tras crisis, con altibajos que luego desembocarían en otra crisis peor que la
anterior. Los contextos fueron cambiando, y fuimos aprendiendo de lo sucedido:
se mantuvieron rumbos políticos, económicos, sociales; y otros fueron totalmente
cambiados.
En lo político, la democracia parece haber triunfado a partir de su retorno en
1983 que, a pesar de las sucesivas crisis, nunca volvió a ser interrumpida. Sin
duda esto es algo que hay que valorar. No obstante, hay que considerar el rumbo
que ésta está tomando y cómo a partir de 1989 comienza a observarse un abuso
en las facultades del Presidente que se mantiene hasta hoy en día, amenazando
el principio de representación y demostrando que las delegaciones no sólo
conviven con principios neoliberales. Son las instituciones las perjudicadas en
estos casos.
En lo económico, los cambios fueron muchos. Sin embargo, el Estado a principios
de este Siglo parece haber sido re-descubierto. Nos quedó más que claro que la
lógica que rige al sistema neoliberal no terminó siendo más que una máquina de
producir pobreza, desocupación y crisis de todo tipo. Los principios del Estado de
Bienestar (por lo menos algunos de ellos) son retomados en vista de que sin la
presencia activa del Estado no fue posible lograr una mejor democracia, ni
siquiera un desarrollo en el bienestar de la sociedad.
Hay consenso sobre la necesidad de devolver al Estado roles y responsabilidades.
En alusión a esto, incluso, el gobierno de Néstor Kirchner fue tildado como “neo-
desarrollista”.
Y como dice O’Donnell: “la democracia necesita del Estado, pero no cualquier
Estado, sino de un Estado tan fuerte y efectivo como democrático”.

19
Bibliografía General
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Vales,L.(5 de octubre de 2003). Una breve historiade losplanessociales.Página 12.
Notas
i En Lo Vuolo,“¿Unanuevaoscuridad?;Pág.202: “el tiempodel gobiernode laUCRencabezado
por Raúl Alfonsín fue el de la lucha entre las fuerzasdirigidas a mantener aquellas estructuras
esencialesparalacontinuidadde lasinstitucionestradicionalesdelEstadode Bienestarylasque
intentaban cambiar su identidad”.

20
iiSegún surge de la información del Boletín Oficial de la República Argentina.

Treinta años de reformas del Estado en Argentina: continuidades y rupturas

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