Kilpailu- ja viestintäpoliittinen kysymys: ”riittävätkö kilpailusäännöt internetin avoimuuden sääntelyyn vai tarvitaanko niiden lisäksi myös erillinen telelainsäädännön verkkoneutraliteettisäännös?” Esitelmä, Suomen Kilpailuoikeudellinen Yhdistys ry, Iltapäiväseminaari verkkoneutraliteetista 24.1.2018

1. TARVITAANKO
VERKKONEUTRALITEETTISÄÄNTELYÄ
KILPAILUSÄÄNTÖJEN LISÄKSI?
Suomen Kilpailuoikeudellinen Yhdistys ry
Iltapäiväseminaari verkkoneutraliteetista 24.1.2018
Janne Holopainen, VT
janne.holopainen@iki.fi

2. Tarvitaanko verkkoneutraliteettisääntelyä kilpailusääntöjen lisäksi?
1. Esityksen lähtökohdat
• Oikeusvertaileva artikkelini ”Verkkoneutraliteettisääntelyn tavoitteet Suomessa, EU:ssa
ja Yhdysvalloissa”, Lakimies 5/2017 s. 627–653
• USAn viestintäviranomaisen FCC:n päätös 14.12.2017 ”Restoring Internet Freedom”
julkaistiin 4.1.2018 https://www.fcc.gov/restoring-internet-freedom
• Kilpailu- ja viestintäpoliittinen kysymyksenasettelu:
”riittävätkö kilpailusäännöt internetin avoimuuden sääntelyyn
vai tarvitaanko niiden lisäksi myös erillinen telelainsäädännön
verkkoneutraliteettisäännös?”
• Verkkoneutraliteettisääntelyllä useita muitakin perusteluja kuin kilpailupoliittiset
perustelut
Merkintä (JHo: ) tarkoittaa kirjoittajan henkilökohtaista kommenttia
1/2018 Janne Holopainen 2

3. Tarvitaanko verkkoneutraliteettisääntelyä kilpailusääntöjen lisäksi?
2. Verkkoneutraliteettinormin pääkohdat
• EU:n verkkoneutraliteettiasetus syrjäytti v. 2016 suomalaisen kansallisen
verkkoneutraliteettisäännöksen TYK 110 §:n
• Yhdysvaltojen liittovaltion viestintäviranomaisen Federal Communications Commission,
”Open Internet Order” 26.2.2015,
• FCC kumosi v. 2015 päätöksensä päätöksellään 14.12.2017 ”Restoring Internet Freedom”
• EU-asetus ja USAn vuosien 2015-2017 Open Internet Order pääosin samansisältöisiä
• Laajakaistaliittymäoperaattori velvollinen tarjoamaan laajakaistaliittymiensä käyttäjille
syrjimättömän pääsyn kaikkiin internetin verkko-osoitteisiin ja palveluihin
• Poikkeusten luettelo: millä edellytyksillä lähtökohtaisesti kielletyt rajoitus- ja
priorisointitoimet ovat sallittuja.
• Kielto priorisoida internetliikennettä rajoittaa laajakaistaoperaattorien mahdollisuuksia
tietoliikenteen paremman laatutason tarjoamiseen maksua vastaan (paid prioritization)
• Tavoitteena turvata kuluttajien ja yritysten internetin käytön vapaus, mukaan lukien
sananvapaus ja kilpailun vapaus
• Verkkoneutraliteettiperiaatteen rikkomistapauksissa usein liittymäoperaattorin pyrkimys
ansaita lisätuloja suosimalla tai syrjimällä tiettyjä internetin kautta tarjottavia palveluja.
1/2018 Janne Holopainen 3

4. Liittymäoperaattori 1
Liityntäverkko
Palvelun-
tarjoaja
Laajakaista-
liittymäasiakas
Laajakaista-
liittymä-
sopimus
Yhdys-
liikenne-
piste
CDN-
yritys
Liittymäoperaattori 2
Liityntäverkko
Liittymäoperaattori 3
Liityntäverkko
Transit-
operaattori
Suppea merkitys:
- velvoittaa liittymäoperaattoria ja antaa
oikeuksia sopimussuhteessa
operaattoriin olevalle
liittymäasiakkaalle.
- operaattorien välinen yhdysliikenne
välittömän soveltamisalan ulkopuolella
Liittymäoperaattori 4
Liityntäverkko
Palvelun-
tarjoaja
1/2018 Janne Holopainen 4
Tosiasialliset vaikutukset ja tavoitteet ulottuvat laajaan joukkoon sopimussuhteen
ulkopuolisia oikeussubjekteja.
Tärkein internetpalveluiden palveluntarjoajien tarjontavapaus:
Internetin kautta palveluja tarjoavien mahdollisuus tuoda palveluvalikoimansa kaikkien internetin
käyttäjien saavutettavaksi ilman liittymäoperaattorin suorittamaa syrjintää.
Verkkoneutraliteettinormin soveltamisala

5. Tarvitaanko verkkoneutraliteettisääntelyä kilpailusääntöjen lisäksi?
3. Verkkoneutraliteettisääntelyn kilpailupoliittiset perustelut
• Verkkoneutraliteettisääntely asettaa liittymäoperaattorille merkittäviä
toimintavapauden rajoituksia
• kohtelee kaikkia liittymäoperaattoreita tasapuolisesti
• voi vaikuttaa liittymäoperaattoreiden välisiin kilpailuolosuhteisiin, koska osa
kilpailukeinoista on rajattu pois, tämä voi tilanteesta riippuen voi suosia dominanttia
tai haastajaa
• Internetpalvelujen markkinoilla verkkoneutraliteetti lisää kilpailun vapautta.
• Verkkoneutraliteetin turvin internetpalvelut pääsevät kilpailemaan vapaasti omien
vahvuuksiensa avulla ilman että liittymäoperaattorit suosivat tai rajoittavat käyttäjien
pääsyä internetpalveluihin
• Vertikaalisesti integroituneilla liittymäoperaattoreilla liiketoimintaintressi tukea
omaa alavirran liiketoimintaansa luomalla kilpailijoilleen esteitä soveltamalla syrjiviä
käytäntöjä ylävirran markkinoilla
= ”rakenteellinen intressi loukata verkkoneutraliteettia”
(JHo: tämä on kuvaileva, ei normatiivinen luonnehdinta)
1/2018 Janne Holopainen 5

6. Tarvitaanko verkkoneutraliteettisääntelyä kilpailusääntöjen lisäksi?
3. Verkkoneutraliteettisääntelyn kilpailupoliittiset perustelut
• Hypoteettinen esimerkki lyhytsanomapalvelujen markkinasta:
• Jos laajakaistaoperaattorit olisivat vuosina 2009–2011 estäneet
matkaviestinliittymäasiakkaiden pääsyn tuolloin kehityksen alkuvaiheessa olleisiin
Whatsapp- ym. lyhytsanomapalveluihin, niin OTT-lyhytsanomapalveluiden läpimurto
olisi voinut estyä.
• Matkaviestinoperaattorien tekstiviestiliiketoiminnan tulot eivät olisi vähentyneet niin
merkittävästi kuin nyt on käynyt juuri lyhytsanomapalveluiden vaikutuksesta.
• Verkkoneutraliteetti selkeä ja ennustettavampi verrattuna kilpailusääntöihin, jotka
• voivat estää lyhytsanomapalveluiden tarjontavapauden rajoittamisen määräävässä
markkina-asemassa olevien matkaviestinoperaattorien kohdalla
• tuskin estävät matkaviestinliittymämarkkinoilla haastajan asemassa toimivien
operaattorien toimia lyhytsanomapalveluiden tarjontavapauden rajoittamiseksi
• MMA-kynnys korkeampi matkaviestinmarkkinassa kuin kiinteiden
laajakaistayhteyksien markkinassa?
• kiinteiden laajakaistayhteyksien markkinassa pienetkin alueelliset operaattorit
voivat olla MMA, jos maantieteellinen markkina määritellään suppeasti
1/2018 Janne Holopainen 6

7. Tarvitaanko verkkoneutraliteettisääntelyä kilpailusääntöjen lisäksi?
3. Verkkoneutraliteettisääntelyn kilpailupoliittiset perustelut
• Markkinaoptimistinen vastaperustelu verkkoneutraliteettisääntelylle:
• Jos liittymäoperaattorien välillä vallitsee riittävän intensiivinen kilpailu,
kilpailupaine johtaa operaattorit tyydyttämään käyttäjien kaikki erilaiset tarpeet,
mukaan lukien täyden valinnanvapauden internetin kautta käytettävien palvelujen
saavutettavuudessa.
• Kuitenkin kaikilla liittymäoperaattoreilla voi olla samanlainen liiketoimintaintressi
rajoittaa käyttäjien pääsyä osaan internetpalveluita.
• Kiinteän verkon laajakaistaliittymätarjonnassa esiintyy yleisesti alueellisia monopoleja
• Langattomat laajakaistaliittymät eivät ole täysin kiinteän verkon liittymiä korvaavia
tuotteita
⇒operaattorien välinen kilpailupaine ei edes teoreettisen tehokkaasti toimiessaan
voi maantieteellisesti kattavalla tavalla huolehtia käyttäjien valinnanvapauden
turvaamisesta
1/2018 Janne Holopainen 7

8. Tarvitaanko verkkoneutraliteettisääntelyä kilpailusääntöjen lisäksi?
4. Zero rating
• Verkkoneutraliteettisääntelyllä voi olla myös kilpailumekanismia heikentävä vaikutus
silloin, jos verkkoneutraliteettisääntö yksiselitteisesti kieltää zero rating
-hinnoittelun.
• Zero rating
• tiettyä osaa liittymän tietoliikenteestä ei lasketa kuukausittaisen datamääräkiintiön
vähennykseksi tai tietty osa liikenteestä ei aiheuta datamääräpohjaista veloitusta
• määritelmällisesti liittyy vain hinnoittelumalleihin, joissa
• kaikesta dataliikenteestä veloitetaan käytetyn datamäärän mukaan tai
• liittymän kiinteä kuukausihinta sisältää tietyn määrän dataliikennettä ja tämän
datakaton täyttymisen jälkeen lisäliikenteestä veloitetaan erikseen.
• Soveltamalla zero rating -hinnoittelumallia liittymäoperaattori suosii tiettyä
palveluntarjoajaa suhteessa muihin kilpaileviin palveluntarjoajiin
• Laajakaistaliittymien dataliikennehinnoittelussa etusija-aseman saava
palveluntarjoaja maksaa tästä edusta liittymäoperaattorille
1/2018 Janne Holopainen 8

9. Tarvitaanko verkkoneutraliteettisääntelyä kilpailusääntöjen lisäksi?
4. Zero rating
• Zero rating –kysymyksenasettelu ei Suomessa relevantti, koska mobilidatahinnoittelu
pääosin vailla datakattoja
1/2018 Janne Holopainen 9

10. Tarvitaanko verkkoneutraliteettisääntelyä kilpailusääntöjen lisäksi?
4. Zero rating
• EU:n ja USAn (kumottu) verkkoneutraliteettisäännös jättävät zero rating -hinnoittelun
sallittavuuden valvontaviranomaisen yksittäistapauksellinen arvioinnin varaan.
• Arvioinnin perusteet pitkälti kilpailuoikeus-doktriinin mukaisia, vaikka arviointi ei
oikeuslähdeopillisesti perustu kilpailusääntöihin
• Yksittäistapauksellisen harkinnan paremmuutta verrattuna ehdottomaan zero ratingin
kieltoon on perusteltu sillä, että zero rating voisi olla haastajayrityksille hyödyllinen
kilpailukeino internetpalvelujen markkinoilla (JHo: tuskinpa käytännössä?)
• Nykyinen väljä zero rating -sääntö suosii markkina-asemansa vakiinnuttaneita
palveluntarjoajia, koska vakiintuneilla palveluntarjoajilla on paremmat resurssit
hyödyntää liittymäoperaattorien tarjoamia zero rating -hinnoittelumalleja kuin
internetpalvelujen markkinoille vasta pyrkivillä haastajayrityksillä.
1/2018 Janne Holopainen 10

11. Tarvitaanko verkkoneutraliteettisääntelyä kilpailusääntöjen lisäksi?
5. USAn FCC:n päätöksen 14.12.2017 perustelut
• FCC:n v. 2015 ja 2017 verkkoneutraliteettisäännöt suomalaisesta näkökulmasta
korostetun poliittisia hallintopäätöksiä
• FCC:n v. 2017 keskeinen tavoite sääntelyn keventäminen
laajakaistaliittymäoperaattorien liiketoimintavapauden lisäämiseksi
• FCC:n v. 2017 päätös kumosi verkkoneutraliteettisäännöt ja korvasi ne
liittymäoperaattorin verkonhallintakäytäntöjä koskevalla julkistamisvelvollisuudella
• Perustelujen mukaan julkistamisvelvollisuus
• mahdollistaa liittymäasiakkaiden ”valistuneet ostopäätökset” ja
• luo julkisen paineen (≈ uhan) mikä estää liittymäoperaattoreita soveltamasta
haitallisia menettelyjä
• Perustelujen mukaan kilpailu- ja kuluttajaoikeuden säännöt riittävät ja sopivat
telesääntelyä paremmin huolehtimaan internetin sääntelystä
1/2018 Janne Holopainen 11

12. Tarvitaanko verkkoneutraliteettisääntelyä kilpailusääntöjen lisäksi?
6. Pohdintaa
• ”If it ain't broke, don't fix it” - onko havaittavissa market failure?
• Suomessa ei viranomaispäätöstä verkkoneutraliteettirikkomuksista
• EU-maissa tehty päätöksiä ja nytkin meneillään viranomaisprosesseja
• Hollannin ja Slovenian tiukkojen kansallisten verkkoneutraliteettisäännösten
taustalla paljon näkyvyyttä saaneet verkkoneutraliteetin kansalliset
rikkomistapaukset
• US-sääntelyn keskeiset argumentit innovatiivinen internettalous ja
verkkoinvestoinnit
• helppo käyttää argumenttina, erittäin vaikea mitata ja todistaa
• FCC:n v. 2017 päätös vähentää liiketoiminnallista ja oikeudellista ennustettavuutta
internetpalveluliiketoiminnan kannalta
1/2018 Janne Holopainen 12

13. Tarvitaanko verkkoneutraliteettisääntelyä kilpailusääntöjen lisäksi?
6. Pohdintaa
• Verkkoneutraliteettisäännöksen suojaama internetin avoimuus on vain pieni
osaratkaisu internetpalvelujen tarjontavapauden turvaamisessa
• Internetjättien Googlen, Facebookin ym. merkitys internetpalvelujen
portinvartijoina suurempi kuin riski laajakaistaliittymäoperaattoreiden internetin
avoimuutta rajoittavista toimista
• Miten mahdollistetaan Quality of Service (”taatun laatutason”) tietoliikennepalvelujen
-tarjonta 5G-sovelluksissa?
1/2018 Janne Holopainen 13

14. Tarvitaanko verkkoneutraliteettisääntelyä kilpailusääntöjen lisäksi?
6. Pohdintaa
• Epäroivä vastaukseni:
Suomen tietoliikennepalvelumarkkinoilla ei todennäköisesti kohdattaisi merkittäviä
ongelmia, jos verkkoneutraliteettisääntelyä ei olisi,
erityisesti koska datakattojen harvinaisuus mobiililiittymissä tekee zero ratingin
merkityksettömäksi Suomessa
eli
”tuskinpa tarvitaan”
• Sisältöpalvelujen tarjoajien mm. mediayritysten sääntelyedunvalvonnan näkökulma
poikkeaa em. omasta mielipiteestäni, sillä sisältöpalveluyritykset kannattavat tiukkaa
verkkoneutraliteettisääntelyä
1/2018 Janne Holopainen 14