Burócratas y Funcionarios en EE.UU. - Murray Rothbard

BURÓCRATAS Y
FUNCIONARIOS EN
EE.UU.
MURRAY ROTHBARD
Δ C R Δ C I Δ

Í N D I C E
Introducción 4
I. Mercado frente a gobierno 5
II. La estructura y objetivos de la burocracia 15
III. La limitación del plazo en el cargo en los
estados americanos originales 27
IV. Funcionariado frente a rotación en el cargo 34
V. El funcionariado de Estados Unidos: Los
inicios federalistas 40
VI. La fallida revolución de Jefferson 47
VII. Andrew Jackson y el “sistema de
cesantías” 58
VIII. La administración Johnson y la llegada de
la “reforma” 67
IX. El coqueteo con Grant 81
X. El clímax de la reforma: la ley Pendleton 108
XI. Después de la ley Pendleton 125
Notas 133

Introducción
Una de las leyes sociológicas más importantes es la “ley de
hierro de la oligarquía”: todo campo de esfuerzo humano,
todo tipo de organización, siempre estará liderada por una
élite relativamente pequeña. Esta condición prevalecerá en
todo lugar, ya sea en una empresa, un sindicato, un gobierno,
una organización de caridad o un club de ajedrez. En toda
área, las personas más interesadas y capaces, los más
adaptables o apropiados para la actividad constituirán la élite
dirigente. Una y otra vez, los intentos utópicos de formar
instituciones o sociedades exentas de la ley de hierro han
caído presas de dicha ley: ya sean comunidades utópicas, el
kibbutz en Israel, la “democracia participativa” durante la era
de la Nueva Izquierda de finales de la década de 960 o en
enorme “experimento de laboratorio” (como solía llamársele)
que constituyó la Unión Soviética. Lo que deberíamos tratar
de lograr no es el objetivo absurdo y antinatural de erradicar
a dichas élites, sino, en términos de Pareto, que las élites
“circulen”. ¿Circulan estas élites o se atrincheran?

I. Mercado frente a gobierno
La economía de libre mercado ofrece un ejemplo
incomparable de una continua y sana circulación de las élites.
En esta economía dinámica, el fracaso en seguir a la
competencia, el fracaso en satisfacer las demandas de los
consumidores del mejor modo posible, derribaría
rápidamente a las élites y establecería a nuevas que hagan
mejor su trabajo. Ludwig von Mises escribía frecuentemente
acerca de lo inapropiado de los izquierdistas refiriéndose
fulano y mengano como el “rey del acero” o el “rey del
automóvil”, pues los consumidores a menudo destronan a
estos supuestos monarcas. El destronamiento de monarcas
financieros en Wall Street es un fenómeno frecuente. Hay
numerosos ejemplos chocantes de grandes empresas no
apreciando la importancia de un nuevo producto o desarrollo
y de perder ante nuevos advenedizos. Me referiré sólo dos
casos ilustres experimentados a lo largo de mi vida: el grito
de los izquierdistas de “disolver A&P” en la década de 1930
por su supuesto “monopolio” del negocio de comestibles al
por menor y el fracaso del por mucho tiempo “monopolista”
de la fotografía Eastman-Kodak en entender el enorme
significado, después de la Segunda Guerra Mundial, tanto de
la fotografía instantánea como de la xerografía, dejando así
el campo libre a competidores nuevos y más avispados.
Por su naturaleza, el gobierno no está sujeto a la prueba

de pérdidas y ganancias, a la dominación por lo
consumidores del libre mercado. Incluso las organizaciones
voluntarias sin ánimo de lucro, aunque no busquen el
máximo beneficio, al menos tienen que ser los
suficientemente eficientes como para evitar pérdidas severas
o la quiebra. Además, esas organizaciones voluntarias deben
satisfacer al menos la valores y demandas de sus donantes, si
no de los usuarios del bien o servicio como el mercado en
busca de beneficios. Pero el gobierno es único entre las
organizaciones al obtener sus ingresos a través de la
coacción a los contribuyentes. Por tanto, al gobierno no le
preocupan las pérdidas o la quiebra; no tiene que servir a
nadie salvo a sí mismo. El único límite al gobierno es el
enormemente amplio de la gente levantándose para rechazar
obedecer sus órdenes (incluyendo los impuestos); sin
embargo, aparte de esa revolución hay poco que limite al
gobierno o controle el atrincheramiento o florecimiento de su
élite.1
En resumen, el gobierno está particularmente sometido a
los males conocidos de una “burocracia” arrogante,
tradicionalista, ineficiente, gobernada por el papeleo y
siempre creciente. Los socialistas, incluso durante el
aparente apogeo de la Unión Soviética, se preocuparon a
menudo por el problema de la burocracia y han tratado en
vano de separar al gobierno de su aspecto burocrático. Pero

Mises apuntó agudamente en su clásico Burocracia que
todas esas esperanzas eran en vano. La burocracia, con todos
sus males evidentes, va de la mano del gobierno. Una
empresa con ánimo de lucro ahorra e invierte su dinero,
intentando obtener beneficios y evitar pérdidas; su uso de los
fondos es flexible, dependiente de sus decisiones en
búsqueda del beneficio. Pero las agencias burocráticas tienen
sus fondos asignados por el presupuesto público. Y es vital
un cumplimiento estricto, preciso y minucioso de las reglas,
de forma que cada burócrata y subburócrata pueda demostrar
que ha usado los fondos de la forma indicada por el
legislador o Jefe Ejecutivo y no se los ha puesto en su
bolsillo o gastado de otra manera no autorizada.2
Mises apunta una diferencia crucial entre la gestión
burocrática y con ánimo de lucro. Los gastos y productos de
los negocios se determinan por las valoraciones de los
consumidores, cuyos juicios “se consolidan en un fenómeno
impersonal, el precio de mercado”. Además, los juicios del
consumidor gravan los bienes y servicios, no a los propios
productores. “El nexo vendedor-comprador, así como la
relación empresario-empleado en los negocios con ánimo de
lucro”, declara Mises, “es un acuerdo del que ambas partes
obtienen ventaja”. Pero en el gobierno, en la organización
burocrática, por el contrario, lo que la nación “obtiene del
gasto, el servicio ofrecido, no puede valorarse en términos

monetarios, por muy importante y valioso que este
‘producto’ pueda ser”. En su lugar, apunta Mises, “su
valoración depende de la discreción del gobierno”, es decir,
de decisiones arbitrarias y personales. Mises añade que “el
nexo entre superiores y subordinados es personal. El
subordinado depende del juicio del superior de su
personalidad, no de su trabajo”. En resumen, en la burocracia
del gobierno, no se verifica la realidad.3
Tal y como analiza Mises la diferencia para una sucursal:
En una oficina pública,
No es por puntillosidad por lo que las regulaciones
administrativas fijan cuánto puede gastarse en cada oficina
local para limpieza de las instalaciones, reparaciones de
mobiliario y luz y calefacción. Dentro de un negocio la
preocupación por esas cosas puede dejarse sin problemas a
la discreción de gestor local responsable. No gastará más
dinero del que sea necesario porque es como si fuera su
dinero; si desperdicia el dinero afectado, pone en riesgo el
beneficio de la sucursal y por tanto indirectamente daña
sus propios intereses. Pero para el jefe local de una
agencia pública es otra cosa. Al gastar más dinero puede,
al menos muy a menudo, mejorar el resultado de su modo
de actuar. El ahorro debe imponérsele por reglamento.4
En las empresas en el mercado, los deseos y objetivos de los
gestores están unidos a los objetivos de obtención de

beneficio de los propietarios. Como dice Mises, el gestor de
una sucursal debe estar seguro de que ésta contribuye al
beneficio de la empresa. Pero, despojado del régimen de
pérdidas y ganancias, los deseos y objetivos de los gestores,
sólo limitados por las prescripciones y el presupuesto del
legislativo central o el consejo de planificación, toman
necesariamente el control. Y ese objetivo, guiado sólo por la
vaga rúbrica del “interés público”, se acumula para aumentar
los ingresos y el prestigio del gestor. En una burocracia
sujeta a reglas ese ingreso y estatus depende inevitablemente
de cuántos subburócratas reporten a ese gestor. Por tanto,
cada agencia y departamento público se enzarza en fieras
guerras, cada uno intentando aumentar sus funciones y el
número de sus empleados y en quitar funciones a otras
agencias. Así que mientras la tendencia natural de las
empresas o instituciones en el mercado libre es ser tan
eficientes como sea posible en servir a las demandas de los
consumidores, la tendencia natural de la burocracia
gubernamental es crecer y crecer y crecer, a costa de los
esquilmados e ignorantes contribuyentes.
Si la palabra clave en la economía de mercado es el
beneficio, la palabra clave en la burocracia es el crecimiento.
¿Cómo se alcanzan estos objetivos respectivos? La manera
de obtener un beneficio en la economía de mercado es
derrotar a los competidores en el proceso dinámico y siempre

cambiante de satisfacer las demandas de los consumidores de
la mejor manera posible: crear un supermercado en lugar del
viejo ultramarinos o crear una Polaroid o un proceso Xerox.
En otras palabras, producir bienes y servicios concretos por
los que los consumidores estén dispuestos a pagar. Pero para
conseguir crecer, el gestor burocrático debe convencer al
legislativo o consejo de planificación de que su servicio
ayudará, de alguna forma vaga, al “interés público” o al
“bienestar general”. Como el contribuyente está obligado a
pagar, no sólo no hay incentivo ni razón para que el
burócrata sea eficiente; no hay forma de que un burócrata, ni
siquiera el mejor dispuesto del mundo, pueda descubrir qué
quieren los consumidores y cómo atender a sus demandas.
Los usuarios pagan poco o nada por el servicio, y aunque lo
hagan, no se permite a los inversores tener ganancias o
pérdidas por invertir en producir ese servicio. Por tanto, los
consumidores simplemente tendrán que dejar a los
burócratas otorgarles sus servicios, lo quieran o no los
consumidores. Por ejemplo, al construir y operar un embalse,
el gobierno está condenado a ser ineficiente, a subsidiar a
unos ciudadanos a costa de otros, a asignar incorrectamente
recursos y generalmente a estar completamente desnortado al
proporcionar el servicio. Además, para algunos ciudadanos,
el embalse puede no serles de ninguna utilidad; en la jerga de
los economistas, para alguna gente, el embalse puede ser un

“mal” y no un “bien”. Así, para los ecologistas que se
oponen filosóficamente a los embalses o para granjeros y
propietarios cuyas propiedades puedan ser confiscadas y
anegadas por la autoridad del embalse, ese “servicio” es
claramente negativo. ¿Qué va a pasar con sus derechos y
propiedades? Así que la acción del gobierno no sólo está
condenada a ser ineficiente, y coactiva contra los
contribuyentes; también está condenada a ser redistributiva
para algunos grupos a costa de otros.
Por supuesto, el principal grupo al que favorecen los
burócratas es a sí mismos. Todos sus ingresos se obtienen a
costa de los contribuyentes. Como apuntaba John C. Calhoun
en su brillante Disquisición sobre el Gobierno, los burócratas
no pagan impuestos; sus supuestos pagos son una mera
ficción contable. La existencia de la burocracia pública,
apuntaba Calhoun, crea en la sociedad dos gran clases en
conflicto: los contribuyentes netos y los consumidores netos
de impuestos. Luego cuanto mayor sea el ámbito de los
impuestos y el gobierno, más inevitable será el conflicto
creado en la sociedad. Pues, como dice Calhoun:
El resultado necesario, por tanto, de la acción fiscal
desigual del gobierno es dividir a la comunidad en dos
grandes clases: una consistente en aquéllos que, en
realidad, pagan los impuestos y, por supuesto, soportan
exclusivamente la carga de sostener al gobierno; y la otra,

de quienes son los receptores de sus ingresos mediante
desembolsos y que son, de hecho, sostenidos por el
gobierno o, en menos palabras, dividirla entre
contribuyentes y consumidores de impuestos.
Pero el efecto de esto es ponerles en relaciones
antagónicas en relación con la acción fiscal del gobierno y
el curso completo de la política relacionada. Pues cuanto
mayores sean los impuestos y desembolsos, mayor será la
ganancia de unos y la pérdida de otros y viceversa; y
consecuentemente, cuanto más se calcule la política del
gobierno para aumentar impuestos y desembolsos, más se
verá apoyado por unos y atacado por otros.
Por tanto, el efecto de cada aumento es enriquecer y
fortalecer a unos [los consumidores netos de impuestos] y
empobrecer y debilitar a los otros [los contribuyentes
netos].5
Entonces, ¿cómo pueden los burócratas alcanzar su objetivo
principal de aumentar su número de empelados y por tanto
sus ingresos? Sólo convenciendo al legislativo o el consejo
planificador o a la opinión pública en general, de que su
agencia pública en concreto merece un aumento en su
presupuesto. ¿Pero cómo puede hacerlo sin poder vender
servicios en el mercado y si además sus actividades son
redistributivas y dañan en lugar de beneficiar a muchos de
los consumidores? Lo que debe hacer “crear consentimiento”,

esto es, debe persuadir falsamente a la opinión pública o el
legislativo de que sus actividades son un brillante beneficio
en lugar de una ruina para los consumidores y contribuyentes.
Para crear consentimiento, debe emplear o contratar a
intelectuales, la clase modeladora de opinión en la sociedad,
para convencer a la opinión pública o al legislativo de su
función como fuente de beneficio universal. Y cuando esos
intelectuales, o propagandistas, son contratados por la propia
agencia, esto añade el insulto al daño infligido a los
contribuyentes: pues os contribuyentes están obligados a
pagar por su propia deformación deliberada.
Resulta intrigante que los liberales de izquierdas
fustiguen invariablemente la publicidad en el mercado por
ser estridente, por ser engañosa y por “crear” artificialmente
demanda de consumo. Y aún así, la publicidad es el método
indispensable por el que se da información vital al
consumidor: acerca de la naturaleza y calidad del producto y
acerca de su precio y dónde puede comprarse. Es extraño que
los liberales nunca lleven sus críticas al área donde son de
fuerte aplicación: la propaganda, las relaciones públicas, las
paparruchas del gobierno. La diferencia es que toda la
publicidad del mercado se pone pronto a prueba directamente:
¿funciona esta radio o TV? Pero con el gobierno, no existe
esa prueba directa del consumo: no hay forma del que el
ciudadano o votante puede saber rápidamente cómo funcionó

una política concreta. Además, en las elecciones no se
presenta al votante un programa concreto a considerar: debe
elegir entre un paquete de un legislador o jefe de ejecutivo
durante X años y está parado en ese periodo de tiempo. Y
como no hay una prueba política directa, llegamos al fracaso
comúnmente deplorado del proceso democrático moderno de
no discutir asuntos o políticas, sino en su lugar concentrarse
en la demagogia televisiva.6

II. La estructura y objetivos de la burocracia
La burocracia es necesariamente jerárquica, primero a causa
de la Ley de hierro de la oligarquía y en segundo lugar
porque la burocracia crece añadiendo más capas
subordinadas. Como al faltar un mercado no hay una prueba
genuina del “mérito” en el servicio del gobierno a los
consumidores, en una burocracia limitada por reglas, la
jerarquía se utiliza frecuentemente como representativa del
mérito. Aumentando la jerarquía lleva por tanto a la
promoción a los niveles más altos, mientras que los
presupuestos expandidos toman la forma de multiplicación
de niveles de rangos bajo ti y expanden tu ingreso y poder.
El crecimiento burocrático se produce, por tanto,
multiplicando los niveles de la burocracia.
La teoría de la burocracia jerárquica del gobierno es que
la información se recoge en los niveles más bajos de la
organización y que en cada nivel sucesivo el gestor
selecciona la información más importante de sus
subordinados, separa el grano de la paja y pasa la
información seleccionada más arriba, así que al final, por
ejemplo, el Presidente, ocupándose de las operaciones de
inteligencia, recibe un informe de dos páginas que resumen
la información más importante recogida y seleccionada por
cientos de miles de agentes de inteligencia. Así que el
Presidente sabe más que nadie, digamos, sobre asuntos

exteriores. Un problema de este modelo de color rosa, como
apunta el Profesor Gordon Tullock en su ejemplar libro The
Politics of Bureaucracy,7
es que el modelo no pregunta si
cada funcionario tiene o no el incentivo para pasar el mejor
destilado de la verdad a sus superiores. El problema es que el
favor burocrático, especialmente en los niveles más altos,
depende de agradar a los superiores y agradarles depende en
buena medida de decir al Presidente y a los altos burócratas
lo que quieren oír. Una de las grandes verdades de la historia
humana es que uno tiende a disparar, o al menos a reaccionar
de mala manera ante el portador de malas noticias. “Señor,
su política está funcionando mal en Croacia” no es el tipo de
mensaje que, digamos, el Presidente quiere escuchar de su
enviado y, aunque el resultado en Croacia siga en duda, el
Presidente y sus asistentes quieren continuar creyendo que su
política va bien. Por tanto, al disidente se le considera un
creador de problemas, si no un subversivo y su carrera en la
jerarquía queda apartada, a menudo permanentemente.
Entretanto, los enviados o la gente del servicio exterior que
aseguran al Presidente “las cosas van muy bien en Croacia”
son alabados como perspicaces y sus carreras avanzan. Y
luego, si años después el disidente resulta tener razón y la
política en Croacia resulta un caos, ¿va el presidente o
cualquier otro dirigente a expresar su gratitud al antiguo
disidente? Difícilmente. En su lugar aún recordará al

disidente como problemático y no echará la culpa a sus
auxiliares que, junto con él mismo, han resultado
equivocados. Porque después de todo ¿no cometió el mismo
error la gran mayoría de los expertos? ¿Cuán común es el
examen de conciencia y arrepentimiento sinceros por errores
pasados entre presidentes u otros gobernantes?
Así que aquellos burócratas que sean analistas
perspicaces de la naturaleza humana y entiendan la forma en
que funcionan los gobernantes, si ven que la política deseada
por su Presidente es un grave error, tenderán a mantener la
boca cerrada y dejar que algún otro iluso sea el mensajero de
las malas noticias y abatido.
Toda actividad e institución humana tenderá a
recompensar a quienes sean más capaces de adaptarse a la
mejor vía de éxito en esa actividad. Los emprendedores del
mercado con éxito serán quienes puedan anticipar mejor y
satisfacer mejor las demandas del consumidor. Por el
contrario, el éxito en la burocracia será para quienes sean
más aptos en (a) emplear propaganda para persuadir a sus
superiores, los legisladores o la opinión pública acerca de sus
grandes méritos y por tanto (b) en entender que la forma de
subir es decir al Presidente y a los principales burócratas lo
que quieran oír. Por tanto, cuanto mayores sean los rangos en
la burocracia, más siseñores y servidores temporales tenderá
a haber. El presidente a menudo sabrá menos de lo que pasa

que los que estén en niveles inferiores.
De ahí, por ejemplo, el fenómeno del Presidente Nixon,
pensando que sabía más que nadie acerca de la Guerra de
Vietnam y realmente sabiendo menos que el lector avispado
del New York Times. Porque las advertencias de la CIA y
otra inteligencia de lo que estaba pasando, desarrollado por
muchos de los funcionarios inferiores, era eliminado por los
superiores, por ser contrario a la línea escogida por el
Presidente, es decir, que todo iba bien.8
La explicación habitual de por qué crece el gobierno es
que, a medida que pasa el tiempo, hay más trabajo que tiene
que hacer el gobierno y que por tanto aumenta la “demanda
de gobierno” de la opinión pública. Mucho más adecuada es
la visión de que es un caso de Ley de Say invertida, en el que
la propia oferta (o más bien los suministradores de los
“servicios” del gobierno, la burocracia) constituye la
“demanda” de sus propios servicios y que estos urden el
consentimiento de sus superiores o del legislativo para
proveer los recursos en forma de aumento en los impuestos.
Contrasta con la divertida sátira, pero también totalmente
perspicaz de la “Ley de Parkinson” de la burocracia. Así, el
Profesor Parkinson afirmaba que, en una burocracia pública,
“tiene que haber poca o ninguna relación en entre el trabajo a
realizar y el tamaño del personal al que puede ser asignado”.9
El continuo aumento en el total de empleados públicos “sería

prácticamente el mismo si el volumen de trabajo aumenta,
disminuye o incluso desaparece”.10
Parkinson identifica dos
fuerzas subyacentes “axiomáticas” responsables de este
crecimiento: (1) “Un funcionario quiere multiplicar los
subordinados, no los rivales” y (2) “Los funcionarios
trabajan unos para otros”.
Parkinson empieza su “modelo” con un funcionario que
siente que trabaja demasiado. El funcionario podría
despedirse, pero eso es impensable; además, perdería su
pensión. Pedirle que divida su trabajo en dos con un nuevo
colega a su propio nivel es igualmente impensable, pues su
estatus se rebajaría y traería a un rival peligroso para el
trabajo de su jefe cuando este último se jubile: podría pedir
un ayudante, pero sería peligroso, porque el nuevo hombre
podría alcanzar un estatus igual al suyo. No, su vía preferida
sería pedir dos ayudantes, que podrían así competir entre sí
por su favor; muy pronto cada uno de esos ayudantes se
quejará por exceso de trabajo y cada uno de ellos obtendrá
dos ayudantes: El burócrata original ahora tiene la
satisfacción de tener a seis hombres por debajo y está listo
para una promoción y un aumento sustancial en la paga.
¿Qué pasa con el trabajo a hacer? ¿No se dividirá la
cantidad de trabajo en siete partes y no estará cada hombre
absurda y manifiestamente ocioso y falto de trabajo? No (y
aquí está una de las brillantes ideas de Parkinson en la teoría

de la burocracia) porque un aspecto de la Ley de Parkinson
es que “es trabajo se expande hasta rellenar el tiempo
disponible para ser completado”. O como también lo expresa
Parkinson: “Lo que ha de hacerse crece en importancia y
complejidad en razón directa con el tiempo a emplear”.11
Aquí entra el segundo aspecto de la Ley del crecimiento de
Parkinson: que “los funcionarios trabajan unos para otros”.
Pues, dice Parkinson, “estos siete hacen tanto trabajo para los
demás que todos están ocupados” y el hombre original “está
realmente trabajando más duro que nunca”. Los documentos
tienen que ser enviados a cada hombre en su momento, cada
uno tiene que comentar sobre el documento y enviar los
comentarios a todos los demás, todos tienen que comentar el
documento y las diversas enmiendas propuestas y el hombre
original está ahora también atrapado en problemas de
interrelaciones personales entre él y su personal y cada
miembro de su personal con los demás. Finalmente, tras un
largo proceso de interacción, escribe Parkinson, el
funcionario original produce la misma respuesta al
documento que habría escrito si ninguno de sus subordinados
“hubiera nacido”. “Mucha más gente”, escribe Parkinson,
“ha necesitado mucho más tiempo para producir el mismo
resultado. Nadie ha estado ocioso. Todos lo han hecho lo
mejor posible”.12
Parkinson luego explica su ley con deliciosos ejemplos

de la Marina Real Británica. De 1914 a 1928, el número de
naves en la Marina cayó un 68%, el número de oficiales y
hombres cayó en un 32%. Y aún así, el número de
funcionarios en muelles y administrativos en la Marina
aumentaron un 40% mientras que, aún más
sorprendentemente, el número de funcionarios en el
Almirantazgo aumentó en más del 78%. La tasa anual de
crecimiento en el número de funcionarios del Almirantazgo,
con pequeñas variaciones, fue del 5,6%. Parkinson toma otro
ejemplo de la Oficina Colonial Británica, de 1935 a 1954. En
ese periodo, el área y población de los territorios coloniales
se mantuvo casi igual de 1935 a 1939, cayó durante la guerra
hasta 1943, creció de nuevo hasta 1947 y luego decreció
constantemente mientras Gran Bretaña perdía su Imperio. Y
aún así, en cada una de estas dos décadas, la burocracia de la
Oficina Colonial aumento constantemente en número en
alrededor de un 5,9% al año, independientemente de lo que
estaba ocurriendo en el ámbito del supuesto trabajo a hacer.
Considerando entonces la tasa de aumento cada año en el
Almirantazgo y sacando la media de las tasas de aumento del
Almirantazgo y los funcionarios coloniales, lo que, después
de todo no es más descabellado que muchos otros
procedimientos estadísticos, Parkinson concluye
triunfalmente que el número de funcionarios aumentará de
media un 5,7% al año “independientemente de cualquier

variación en el trabajo a hacer (si lo hay)”.13
Un análisis similar se hizo anteriormente, en 1950, en un
gravemente olvidado libro del abogado de Connecticut y
granjero Thomas H. Barber, basado en años de investigación
del gobierno y en sus observaciones de la burocracia de
Washington durante la Segunda Guerra Mundial. Barber
escribe que “hay dos requisitos para una promoción
burocrática, el primero es la capacidad de obtener y mantener
votos, el segundo, el número de subordinados que sea capaz
de mantener ocupados”. Barber continúa:
(…) en el gobierno federal, la paga de un funcionario
ejecutivo es proporcional en la ley del Funcionariado al
número de subordinados. Esto lleva a la rivalidad en
Washington al tratar de aumentar su “imperio” cada
funcionario jefe. Generalmente, para mantener a sus
subordinados ocupados, el jefe asume un aire de gran
importancia y simula estar muy atareado y bajo presión. Es
muy puntual en la oficina e insiste en que todos los demás
lo sean. Luego empieza deliberadamente a multiplicar el
papeleo, pidiendo informes de cualquier cosa relacionada
con su empleo. Emite órdenes y memorandos enormemente
complicados para organizar su oficina, pidiendo que todos
los escritos se circulen de forma que casi todo tenga que
ser leído por todos en la oficina y discutido en una serie de
comités entrelazados antes de aprobarse. Obliga a que no

se tire ningún papel, sino que todos han de referenciarse y
archivarse. De cualquiera que sea entrevistado, se hace un
informe taquigráfico de la entrevista y se mecanografía (a
menudo las tiene memografiadas) y circulada para ser
leída y rubricada. Con estos métodos es bastante fácil
hacer que un montón de trabajo que podrían hacer fácil y
eficientemente tres hombres y dos taquígrafas se hinche de
forma que pueda mantener de cincuenta a doscientas
personas extremadamente ocupadas y aún así retrasados en
su ejecución. Así que el trabajo incompleto les da
aparentemente una buena excusa para más administrativos,
que aumentan su prestigio y su paga.14
Luego Barber continúa con un delicioso ejemplo de
burocracia en acción que había observado durante la
Segunda Guerra Mundial. Apunta que entonces existía un
departamento cuyo trabajo “suponiendo que mereciera la
pena, lo que es dudoso” podría hacerse competentemente por
unas veinte personas. Era gestionado, según dice, “por un
hombre con un alma burocrática”. Este hombre pedía
opiniones escritas de todos sobre todo tipo de asuntos y hacía
que todos las leyeran y firmaran:
Siempre estaba intensamente ocupado, incluso por la noche
y mantenía en constante aumento su departamento hasta
que llegó a doscientos hombres y mujeres. Esto le hizo muy
importante. Los doscientos estaban tan ocupados
cumpliendo sus órdenes que estaban en constante esfuerzo

y confusión, no tenían tiempo para pensar y el trabajo
esencial en apoyo del esfuerzo de guerra (suponiendo que
fuera esencial) sufría terriblemente. Fue recompensado y
trasladado a un trabajo más importante.
Su sucesor, relataba Barber, era un apersona de un tipo
distinto: un viejo caballero que poca ambición y poca
preocupación por el contribuyente, pero cuyo objetivo era
hacer el trabajo esencial y mantenerse contentos, él y todos
los demás, en el lugar de trabajo, Frente a las doce horas
diarias en el trabajo de su predecesor, este hombre estaba
sólo media hora en el trabajo cada mañana. El resto del día
vagaba por la oficina, hablando y bromeando con los
empleados y jugaba al golf por la tarde. Al final de la
primera semana, dice Barber, “despidió a unas cincuenta de
las doscientas personas, aparentemente al azar”. En
consecuencia, “el trabajo disminuyó considerablemente para
los que quedaron”. Naturalmente esta acción generó muchas
discusiones y “todos decidieron que había despedido a los
cincuenta que estaba seguro de que no le gustaban”. “No es
una forma científica de eliminar el exceso de ayuda”, añade
Barber, “pero sí que disminuyó el trabajo”.
A la semana siguiente, el nuevo jefe despidió a otras
cincuenta personas, esta vez despidiendo aparentemente a
quien “pensaba que no le gustaba”. En consecuencia, “el
trabajo de los restantes le aligeró enormemente, aunque parte

del trabajo esencial de los despedidos se distribuyó
silenciosamente entre ellos”. Pocos días después se despidió
a otras cincuenta personas, siendo que gente “que no estaba
seguro de que le gustaran”. Barber apunta: “Con tres cartas
partes del personal eliminados no quedaba prácticamente
nada más que el ‘trabajo esencial’, que era lo que había que
hacer”. Este trabajo se hacía eficazmente en
aproximadamente la mitad del día por las cincuenta personas
que quedaban, “mucho más eficientemente de lo que lo
habían hecho los doscientos originales. Los cincuenta hacían
su trabajo y dedicaban el tiempo restante (cerca de la mitad
del tiempo) a sus propios asuntos”.
Barber concluye que el anciano caballero, están do ahora
sólo rodeado de gente que sabía que le gustaba, sintió que
había hecho suficiente”. Estaba en la oficina alrededor de
una hora al día y luego se evaporaba. “El ‘trabajo’ se hacía
mucho mejor que antes, la gente tenía tiempo para pensar y
estaban en medio de otros”. Barber añade que probablemente
el trabajo podría haberlo hecho la mitad de los restantes, pero
entonces esa mitad “habría tenido que trabajar casi tan
duramente como los doscientos originales y no habría
beneficio para ninguno, salvo para los contribuyentes”.15
Además de este agudo tratamiento de la burocracia,
Thomas Barber fue quizá la primera persona en llegar a la
esencia de lo que hoy en día se llama en la profesión

económica el análisis de la “elección pública”. Barber apunta
la “constante tendencia de todos los gobiernos a crecer tanto
en tamaño como en autoridad”. ¿Por qué? Barber responde:
Porque la ventaja de un gobierno grande y poderoso, desde
el punto de vista de los burócratas, es personal, clara y
siempre presente a sus ojos y porque su coste, no sólo en
dinero sino en libertad, que se pierde dando autoridad a los
funcionarios es vago y nebuloso en la mente de los
ciudadanos cuya atención no está centrada en absoluto en
el gobierno (…). Por tanto, como los burócratas saben
exactamente qué quieren y están trabajando para su propio
interés inmediato y como los demás ciudadanos no se dan
cuenta de a qué están renunciando y, de hecho, no prestan
la más mínima atención al asunto, es evidente qué grupo
prevalecerá.16
¿Qué teórico de la elección pública lo ha dicho mejor?

III. La limitación del plazo en el cargo en los
estados americanos originales
El gran sociólogo italiano Vilfredo Pareto destacaba la
importancia para la sociedad de la “circulación de las élites”,
de que las élites no se afianzaran y solidificaran.17 En el
mercado, las élites circulan rápida y suavemente, de acuerdo
con el servicio más eficaz para atender a los deseos de los
consumidores. ¿Pero qué pasa con el gobierno? En la esfera
del gobierno, no hay proceso interno para la circulación de
las élites y así la tendencia natural de la prosperidad, el
afianzamiento y la rigidez de la burocracia tiende a
prevalecer.
Los Padres Fundadores de las repúblicas americanas (y
es importante destacar de se fundaron trece políticas
republicanas en los distintos estados antes del posible error
del salto a la Constitución Americana) eran muy conscientes
del problema de la burocracia y del poder gubernamental.
Guiados por una mezcla de pensamiento libertario y
republicano clásico, intentaron, por primera vez en la historia
humana, construir deliberadamente un nuevo orden político
en el que el poder del gobierno estaría descentralizado y
estrictamente confinado a la tarea de de mantener la paz o
asegurar la tranquilidad interna. El programa de al menos la
rama libertaria-republicana dominante de los Padres
Fundadores consistía en un gobierno ultramínimo: respetar

los derechos de propiedad privada, libre mercado y libre
comercio; libertad de expresión, prensa y religión;
separación del gobierno del dinero, la banca y la economía;
no permitir ni deuda pública ni obras públicas; no tener
ejército permanente sino confiar en la milicia popular en
caso de invasión; mantener los ingresos y gastos del
gobierno tan bajos como para ser casi invisibles y en general
aherrojar el poder gubernamental con cadenas de hierro y
supervisar al gobierno como un halcón y vigilantes y bajo
profunda sospecha, no sea que recupere sus tendencias
naturales y extienda el poder más allá de sus límites más
estrictos.
En ningún sitio se expresa esto más claramente que en las
Cato’s Letters, de Trenchard y Gordon, artículos en la prensa
inglesa de la década de 1720, que fueron reimpresos,
encuadernados y resultaron ser altamente influyentes en
América a lo largo del siglo XVIII. Las Cato’s Letters, que
fueron expresiones poderosas del pensamiento libertario, lo
decían así:
Sólo los controles a los magistrados [funcionarios públicos]
hacen libres a las naciones y sólo la ausencia de esos
controles les hacen esclavas. Son libres allí donde sus
magistrados están confinados a ciertos límites impuestos
por el pueblo (…) Y son esclavas donde los magistrados
escogen sus propias reglas (…) y por tanto la mayoría de

las naciones están sin terminar y sólo aquellas naciones
que embridan a sus gobernadores no llevan cadenas.18
¿Cómo se propusieron los republicanos libertarios cumplir
este programa y someter al gobierno? Había dos partes en
este programa. La primera era confinar el gobierno, por
primera vez en la historia, mediante constituciones escritas
explícitas, consistentes en otorgamientos de poder
severamente limitados al gobierno por parte del pueblo
soberano, siendo interpretados estricta, estrecha y
rigurosamente. También dichas constituciones tendrían
declaraciones de derechos explícitas, advirtiendo al gobierno
que no podría transgredir los derechos de personas y
propiedades.
La segunda parte igualmente esencial del programa
republicano-libertario de confinamiento del gobierno fue
asegurarse de que no se desarrollarían oligarquías y
burocracias consolidadas. Primero, los distintos poderes del
estado estarían separados y cada rama actuaría como un
control de las otras. Pero más importante era un segundo
dispositivo, que ha caído más gravemente con la idea de una
constitución estricta, declaraciones de derechos de personas
y propiedades y división de poderes. Ese dispositivo era la
rotación obligatoria en los cargos, la idea de que para evitar
que se fortalezca una burocracia y una élite en el poder, los
plazos en el cargo sean limitados estricta y severamente.

Esencialmente, los Padres Fundadores creían que al
gobierno le faltaba la rápida y constante circulación de las
élites ofrecida por el libre mercado.
Creían que la postura análoga más parecida dentro del
gobierno era dar a la opinión pública la máxima oportunidad
de votar la eliminación de los afectados y, en la gran frase de
la política del siglo XIX, “¡echar a los granujas!” por tanto,
el programa de los que podríamos calificar como “liberales
clásicos” de finales del siglo XVIII, tanto en Inglaterra como
en la nueva república de Estados Unidos, era de elecciones
frecuentes (normalmente anuales) y limitaciones estrictas en
los plazos en el cargo.
Es notable que el actual y muy popular movimiento por
la limitación de mandatos para los parlamentarios haya sido
denunciado por poner limitaciones en el ámbito de la
elección democrática. Pero por supuesto ésa era
precisamente la idea de estos republicanos libertarios, que
eran igual de conscientes de la tiranía de las mayorías como
de la tiranía de las élites, como se apreciaba en el caso de las
declaraciones de derechos y otras limitaciones
constitucionales impuestas al gobierno.19
Sin embargo, a pesar del parlamento unicameral, la
subordinación del ejecutivo y la subordinación parcial de los
jueces, difícilmente podría considerarse a la Constitución de

Pennsylavnia como un programa de despotismo democrático.
En primer lugar. Todos los funcionarios locales iban a ser
elegidos por sus comunidades y no nombrados por el estado.
En segundo lugar, se establecía una completa declaración de
derechos en la constitución del estado para limitar el poder
del gobierno sobre el pueblo. En tercer lugar, en una
provisión fascinante única de Pennsylvania, se suponía que
se reuniría cada siete años un consejo de censores para
revisar las acciones del gobierno del estado en los años
anteriores y ver si éste había excedido, y dónde, sus poderes
constitucionales, a partir del cual podía decidirse una nueva
convención constitucional para corregir estos excesos. Y en
cuarto lugar, y aplicando una severa limitación en el cargo,
los asambleístas, elegidos anualmente, no podían ostentar el
cargo más de cuatro de cada siete años.20
Es a la vez curioso y desafortunado que el movimiento
por la limitación de mandatos se haya limitado hasta ahora a
los legislativos estatales y federales y no haya continuado
para incluir a las ramas ejecutiva y judicial del gobierno.
Antes de la Revolución, el judicial nunca había sido en
absoluto independiente en América. Las propias asambleas
coloniales ejercitaban funciones judiciales y en el siglo XVII
las asambleas en Maryland, Virginia y Nueva Inglaterra
funcionaban como el brazo judicial supremo en sus
respectivas colonias. En el siglo XVIII, los jueces eran

nombrados por la Corona y los gobernadores reales y por
tanto se convertían en un instrumento del poder ejecutivo
británico. Como parte de su lucha por la autonomía, las
asambleas coloniales empezaron a apuntar la idea de
mandatos de por vida, o “mientras observen buena conducta”
para las mayores instancias judiciales provinciales, como
medio para obtener algún grado de independencia del
judicial respecto del control del ejecutivo británico. Así que
la tentación fue simplemente continuar con esta práctica
después de la independencia de Gran Bretaña, incluso
aunque no había ningún ejecutivo británico contra el que
luchar. Incluso aunque la Constitución de EEUU establecía
mandatos de por vida, o mientras observen buena conducta,
para el judicial federal, los jueces de los estados han sido
generalmente elegidos popularmente por un plazo de varios
años.
Sin embargo, para quienes quieran controlar el
crecimiento del poder nacional centralizado en Washington
ya es tarde para reexaminar la idea de plazos fijos para el
judicial federal. Un plazo fijo para los jueces del Tribunal
Supremo reduciría el poder despótico que se acumula
rápidamente en manos de los nueve oligarcas absolutos y sin
control que constituyen el Tribunal Supremo de los Estados
Unidos.
No sólo ese plazo sometería a plazos en el cargo a los

tribunales federales superiores a algún tipo de control por
parte de la opinión pública. Sino que, claramente, se
reduciría en buena parte la histeria y los conflictos que ahora
rodean a todo nombramiento al Tribunal Supremo por el
conocimiento de que la opinión pública no estaría soportando
a ese oligarca durante digamos cuatro décadas; un plazo fijo,
digamos de seis u ocho años, mitigaría el problema y
rebajaría mucho las discusiones en cada nombramiento.

IV. Funcionariado frente a rotación en el cargo
Pero la esfera del gobierno que está con mucho más
consolidada, con mucho más protegida y es con mucho la
más cara, es la que examinaremos largamente en este
documento: la burocracia del poder ejecutivo. Si la furia
contra el legislativo se h traducido en el movimiento por la
limitación de mandatos, no ha habido esa canalización de la
furia en un movimiento para restablecer la limitación de
plazo equivalente para el poder ejecutivo: la rotación en el
cargo. Esa rotación en el poder ejecutivo del estado se
asegura aplicando tan completamente como sea posible la
idea de “echar a los granujas” en cada cambio de
administración por elección. El sistema de cambio radical en
toda una administración tras su derrota en unas elecciones ha
desaparecido y se ha estrechado y marginalizado cada vez
más después de la “reforma” del funcionariado a finales del
siglo XIX, una “reforma” que se ha venido intensificando y
expandiendo desde entonces. Ningún sistema ha sido tan
ridiculizado por los bienpensantes y los benefactores del
Establishment como el sistema de rotación en el cargo,
llamado peyorativamente “el sistema de cesantías”. La
oposición a la reforma del funcionariado ha sido
invariablemente denunciada como simplemente la voz de la
corrupción y de las malvadas “maquinarias” políticas. Y aún
así, y a pesar del hecho de que los hombres del buen

gobierno del laissez faire de finales del siglo XIX eran
fanáticamente devotos de él, ninguna medida de gobierno ha
sido más destructora de la libertad y del gobierno mínimo
que la reforma del funcionariado. Pues ninguna medida ha
fortalecido tan profundamente a la burocracia.
Hay dos aspectos entrelazados en este fortalecimiento y
en la expansión del gobierno como consecuencia del sistema
de funcionariado. En primer lugar, el funcionario no puede
ser despedido y reemplazado por otro. Disfruta de su puesto
de por vida, salvo recortes drásticos de presupuesto y
eliminación de puestos de trabajo. Eso fortalece la burocracia
y abre el camino para el tipo de sistema disfuncional
explicado por Parkinson, Tullock y Barber. Pero hay otra
razón olvidada por la que el funcionariado y su continua
expansión llevan inexorablemente al crecimiento y al
fortalecimiento de la burocracia. Digamos que en cierto año
los recién llegados republicanos (o demócratas) nombran a
10.000 personas para cargos políticos. (Pueden obtener estos
puestos o bien echando a demócratas o añadiendo nuevos
puestos). Antes de la reforma, los demócratas, antes de ser
elegidos a su vez podían echar alegremente a los 10.000
granujas republicanos y reemplazarlos por los merecedores
demócratas.
Pero imaginemos que, durante este supuesto periodo
republicano, éstos, sucumbiendo a un ajuste del espíritu

público y a una devoción a la reforma del funcionariado,
expanden ahora la dicha protección del funcionariado a esos
10.000 cargos. De ahí el feliz resultado, que quizá no
percibieron los republicanos en su celo reformista: 10.000
republicanos se han visto ahora fijados permanentemente en
sus cargos, por cortesía de la “reforma” del funcionariado.
Cuatro años más tarde, cuando los demócratas vuelvan al
poder, encontrarán que no pueden simplemente recuperar sus
buenos viejos modos, echar a los 10.000 granujas y
reemplazarlos por los 10.000 buenos demócratas. Para
encontrar trabajo para estos 10.000 tienen que expandir la
burocracia en 10.000. Por supuesto, más tarde, atacados a su
vez por el celo reformista expandirán la reforma del
funcionariado a estos nuevos trabajos, haciendo así que
10.000 buenos demócratas tengan nombramientos de por
vida. Y así, bajo la dulce disculpa de eliminar a la burocracia
del sórdido proceso de la política, ambos partidos colaboran
en la práctica para ligar ambos grupos de granujas a los
contribuyentes. Por supuesto, el proceso sólo funciona
expandiendo el número total de empleos públicos.
O dicho de otra forma: independientemente de lo muy
ideologizado y fiel a los principios que pueda ser un partido
político, algo esencial para los partidos políticos es encontrar
trabajo para los fieles del partido ganador. Si no pueden
encontrarse empleos, el sistema de partidos se marchita y

muere, dejando sólo detrás una oligarquía burocrática que se
autoperpetúa. Un sistema de gobierno mínimo puede ofrecer
empleos al partido ganador echando a los de la facción
perdedora que estén en el cargo. Pero si la ley del
funcionariado deja en su puesto a los que ostentan los
empleos, la función de proveer empleos a los ganadores sólo
puede producirse expandiendo el número de empleos: esto es,
a costa de los contribuyentes y del sector productivo privado.
El “sistema de cesantía” permite que todos los costes se
impongan al partido perdedor y no a todos los contribuyentes.
Sin duda un sistema justo y admirable: ¿quién mejor para
soportar los costes de la derrota política que el partido
perdedor?
Sólo he visto este análisis del efecto impulsivo del
funcionariado en el crecimiento del gobierno en el
encantador pequeño libro de Thomas Barber indicado antes.
Así, Barber escribe:
Antiguamente, los nombramientos para la burocracia los
hacía el partido político en el poder. Cuando ese partido
era derrotado, todos los burócratas en el cargo eran
cesados inmediatamente y sus lugares ocupados por fieles
seguidores del partido victorioso. No era un sistema muy
noble. No llevaba a una administración eficiente del
gobierno (…). Sin embargo, sí tenía ciertas virtudes.
Impedía que nadie se convirtiera en burócrata de por vida y

así perdiera completamente el punto de vista del hombre de
la calle. También permitía a los cargos electos
recompensar a sus trabajadores políticos cambiando, en
lugar de aumentando, la burocracia.
Después de la llegada de la reforma del funcionariado, por el
contrario, “una vez instalado en la burocracia (…) el
afectado estaba allí de por vida o mientras observara buena
conducta”. Estas leyes significaban que los cargos electos
“para recompensar a sus trabajadores políticos, ahora tenían
que idear nuevos trabajos para ellos en lugar de simplemente
dirigirse a los afectados del partido de la oposición y ocupar
sus puestos. Por supuesto, el resultado ha sido un gran
aumento en el número de trabajos y por tanto en impuestos
(…)”.21
Barber añade otro punto altamente importante: con la
llegada de la reforma del funcionariado, los burócratas hasta
entonces temporales se convirtieron en una clase o casta
permanente y concienciada, aparte y en oposición esencial a
la masa de la ciudadanía. Hasta la llegada de las leyes del
funcionariado, señala Barber, los burócratas habían
“mantenido temporalmente sus puestos hasta que un cambio
en el partido electo les devolvía a ganarse lo que pudieran
(…) como ciudadanos normales”. En resumen, antes de la
reforma los que ocupaban los puestos “no eran una clase,
simplemente eran un grupo de gente haciendo

temporalmente el mismo tipo de trabajo”. Pero la ley del
funcionariado “les dio un puesto de por vida, les convirtió en
una clase”. Cuando la clase de los burócratas empezó a ser
impopular entre la opinión pública, añade Barber,
“empezaron muy silenciosamente a organizar ‘oficinas de
publicidad”, es decir, oficinas de propaganda para ‘educar a
la opinión pública’ a creer en la sabiduría y munificiencia
divina del gobierno (representado por ellos mismos) en
gestionar todo y a todos”. En otras palabras, “se dio a los
burócratas un fuerte incentivo para organizar y formar un
poderoso lobby burocrático”.22

V. El funcionariado de Estados Unidos: Los
inicios federalistas
Las elecciones sólo pueden servir como método para la
circulación forzosa de las élites burocráticas si existe más de
un partido político organizado. Aún así, los antifederalistas
estaban tan desmoralizados tras la adopción de la
Constitución y después de su decisión de aceptar una
declaración de derechos a cambio de no insistir en una
segunda convención constitucional que se permitió a los
federalistas asumir el poder como un partido prácticamente
sin oposición. Por tanto se permitió a los federalistas ajustar
la naciente burocracia a su propia condición de los mejores y
los más brillantes, es decir, a los hombres de su partido, en
contraste con los despreciados antifederalistas o los
posteriores republicanos.
Los historiadores obnubilados han pretendido que
Washington llenó la burocracia administrativa con los
mejores y los más brillantes con una visión verdaderamente
no partidista ni política. Sin embargo, Carl Prince ha
demostrado que, guiado por su distinguido teórico y
organizador Alexander Hamilton, Washington desarrolló
deliberadamente un funcionariado federal altamente
partidista y orientado hacia el Partido Federalista. En primer
lugar, todos los antifederalistas fueron excluidos
deliberadamente de cualquier cargo. En segundo lugar,

Prince concluye que “el funcionariado (…) creó un refugio
para los cuadros del partido [Federalista] (gestores de partido
a nivel local y estatal), prácticamente profesionalizando el
liderazgo secundario ligando individualmente el estatus y las
remuneraciones pecuniarias al éxito del partido nacional”.
Los más de dos mil cargos federales nombrados por
Washington y Adams en la década de 1790 constituyeron la
clase media activista para el liderazgo de la élite del Partido
Federalista; “en parte por su conexión con el primer
funcionariado federal, el nuevo partido maduró rápidamente
en la mayoría de los estados en forma de una red profesional
densamente tejida a nivel estatal y local, prietas la filas y
dirigida por el liderazgo nacional en Filadelfia”.23
Alexander Hamilton estaba perfectamente preparado para
el papel de construir una maquinaria política en el
funcionariado. Su departamento del Tesoro contenía tres
cuartos de los empleados federales y fue capaz de utilizar
esta gran base para penetrar en otros departamentos y
conseguir la lealtad de los fiscales y jueces entonces
empleados en el Departamento de Estado de Jefferson.24
Incluso antes del fin de la Guerra de Independencia,
Hamilton ya estaba pensando en una línea similar. Al
defender la idea de atribuir al gobierno central la recaudación
de aduanas e ingresos en todos los estados, en lugar de
permitir que los estados respectivos continuaran ejerciendo

dichas funciones, Hamilton escribió que la razón para ese
cambio sería “crear en el interior de cada Estado un grupo de
influencia a favor del Gobierno Federal”. De esa forma un
grupo de personas en cada estado serían fieles defensores del
gobierno federal y su acrecentado poder. Como Hamilton
asumió su poderoso cargo al principio del nuevo gobierno
constitucional, recibió la agradable ayuda del eminente
mercader de Massachusetts Stephen Higginson, uno de los
líderes de la federalista Essex Junto. Los cargos federales,
advertía Higginson, deben ser limitados a Federalistas
entregados. Tolerar a no federalistas en cargos “aumentaría
la maldad” de la oposición a las opiniones federalistas: esa
blandura “anima a otros a actuar de igual manera” y el
“número de opositores por estos medios generalmente
aumenta”.25
La política partidista de nombramientos bajo el
presidente John Adams fue muy parecida, pero mucho más
descarada y carente de las falsas alegaciones de flata de
partidismo del primer presidente. Como dijo el principal
historiador de la administración federal, bajo Adams “la
referencia directa a la actitud de partido (…) se hizo más
común y menos oculta”.26
Adams estaba mucho más
preocupado que Washington en dirigir personalmente el
proceso de nombramientos en toda su administración.
Durante la segunda administración Washington, Washington

y Hamilton se habían asegurado de excluir de los cargos a
miembros del nuevo Partido Republicano y Adams no sólo
continuó esta política, sino que aumento los esfuerzos por
eliminar y cesar sumariamente a cualquier republicano en un
cargo. Así, Adams, al justificar su cese de varios
recaudadores de aduanas en Portsmouth, New Hampshire,
escribió a la Recaudación de Aduanas de Boston que el
“lenguaje diario” de esos funcionarios federales era “de una
aversión tan evidente, si no de hostilidad, a la Constitución y
el gobierno nacionales, que no podía evitar hacer algunos
cambios”.27
Adams concluía que “si los funcionarios del
gobierno no lo apoyan, ¿quién lo hará?” En otra ocasión,
amargado por las críticas del radicalmente jeffersoniano
Aurora de Filadelfia, de William Duane, Adams y su
Secretario de Estado comunicaron su descontento al fiscal de
EEUU para Pennsylvania William Rawle, por no tomar
serias medidas contra el Aurora por libelo sedicioso. “Si Mr.
Rawle no piensa que este periódico es sedicioso”, tronaba el
presidente, “no es adecuado para este cargo y si no lo
demanda no hará su trabajo”.28
El funcionariado federal durante las administraciones
federalistas consistía en cuatro partes: dos, aduanas y
hacienda, estaban en el Departamento del Tesoro y
constituían tres cuartas partes de la burocracia total; correos,
heredados de los días de la Confederación, quedaron bajo un

director general que informaba directamente al Presidente y
los funcionarios legales y judiciales, incluyendo el tribunal
Supremo, jueces de distrito, fiscales de distrito, jefes de
policía y oficiales de juzgados, quedaron bajo la jurisdicción
nominal del Departamento de Estado. Aparte de los
funcionarios legales y judiciales, que permanecieron en un
número en torno a los 63, todas las demás ramas de la
burocracia crecieron rápidamente durante la era federalista.
Los funcionarios de aduanas se doblaron de 478 en 1792 a
944 el final del periodo federalista; los funcionarios de
hacienda, creados por el nuevo impuesto interno de 1791, se
multiplicaron por dos y medio de 219 en 1795 a 533 y
correos, que dobló el número de sus jefes de oficina de 100
al final del periodo de la confederación a 200 en 1791,
superaron su cuádruplo de nuevo con 824 en 1801. Toda la
burocracia se multiplicó por dos y medio de la mitad de las
dos administraciones de Washington hasta el final del
reinado federalista.
John Adams como presidente no sólo mantuvo o aceleró
el ritmo de crecimiento de la burocracia y la politizó aún más
descaradamente; también encontró formas de expandir el
politizado funcionariado a nuevas áreas. Así, en el ejército
provisional que Adams reclutó en la alto de la guerra no
declarada con Francia en 1798, Adams politizó su liderazgo
prohibiendo el nombramiento de republicanos en los niveles

superiores del ejército. También la aprobación por el
Congreso de un impuesto directo a la propiedad en 1798,
permitió a Adams nombrar a muchos buenos federalistas
para los nuevos cargos a los niveles más bajos del servicio
recaudatorio. Los republicanos acusaron a los hombres de
Adams de haber concluido que un impuesto directo “dará
sitio para más funcionarios; para entonces todos los
aulladores ya estaban puestos en el cargo con buenos
salarios”.29
Por desgracia, la judicatura federal disfrutó desde el
principio de los cargos vitalicios contra los que advertía
Thomas Barber, cortesía de la Constitución de EEUU. Los
federalistas se habían asegurado, en el Artículo III, Sección 1
de la Constitución, de que todos los jueces federales
disfrutarían de un mandato vitalicio mientras observaran
buena conducta. La judicatura federal, que entonces constaba
de seis jueces del Tribunal Supremo y 28 jueces de tribunales
de distrito, estaba ampliamente politizada durante la década
de 1790, los tribunales de distrito incluso más que el
Tribunal Supremo.30
De los 28, tres cuartos completos eran
partidarios de la ratificación de la Constitución en incluso los
tres dudosos acabaron apoyándola. Además, la mayoría de
los jueces de distrito eran fieros partidistas federalistas,
haciendo campaña por los candidatos federalistas,
denunciando a los republicanos y ha menudo llegando a

asegurarse jurados federalistas en casos importantes, como
juicios a editores republicanos por violar la ley de extranjería
y sedición. Así, en un caso de sedición, el juez federalista del
tribunal de distrito de Massachusetts John Lowell maniobró
para asegurarse obtener “un tribunal de federalistas
infiltrados de pura sangre y de ellos un veredicto político”.31
El juez de distrito de Pannsylvania Richard Peters asumió
una cruzada personal durante el periodo de las leyes de
extranjería y sedición para eliminar “a los canallas
sediciosos”. Hay “algunos granujas”, escribió Peters al
ultrafederalista Secretario de Estado Timothy Pickering, “a
quienes quería echarles mano si pudiera hacerlo
legalemente”. Un crítico advertía que se había “convertido
en una práctica habitual de los jueces federales realizar
discursos políticos a los grandes jurados en todos los Estados
Unidos”.32
En general, el Profesor Prince concluye que
“tanto los primeros tribunales de distrito como de circuito de
Estados Unidos están entre las instituciones judiciales
federales más completamente politizadas de la historia de
Estados Unidos (…). A pesar de la ‘independencia’ e
‘integridad’ de George Washington y la evidente amenaza a
las libertades individuales propia de la situación”.33

VI. La fallida revolución de Jefferson
Los republicanos reemplazaron a los federalistas en lo que se
ha llamado justamente “La revolución de 1800”. Por
desgracia, Thomas Jefferson no era realmente el mejor
hombre para liderar esa revolución. Brillante teórico
literario-republicano antes de alcanzar el poder y después de
abandonarlo, Jefferson es un caso clásico de corrupción de
principios estando en el poder. Sin embargo, la primera
Administración Jefferson fue ciertamente uno de los mejores
momentos libertarios en la historia de Estados Unidos. Se
rebajaron los gastos, el ejército y la armada se redujeron
drásticamente, se recortó la burocracia, se eliminó la deuda
pública y el impuesto interno federal y se abolieron las leyes
de extranjería y sedición. Sin embargo, en el segundo
mandato, se cambió el rumbo al empezar Jefferson a
expandir el gobierno y prepararse para la guerra económica y
un eventual conflicto militar con Inglaterra.
Pero incluso en su primer mandato de carácter libertario,
los republicanos militantes (los jeffersionianos) se vieron
amargamente decepcionados. Jefferson afrontaba un
problema crítico: qué hacer con la burocracia, con el
funcionariado politizado que habían construido los
federalistas. Si Jefferson hubiera seguido los principios de
circulación de las élites y la rotación en los cargos, habría
echado a patadas a los federalistas y habría instalado a

buenos republicanos. Pero ya en su primer discurso de toma
de posesión, Jefferson empezó a contemporizar, empezó a
pedir unidad, restañar las heridas y el resto de los sermones
que dicen los políticos cuando están dispuestos a echar por
tierra los principios que les llevaron a su situación actual. En
su primer discurso de toma de posesión, Jefferson aseguraba
a su audiencia que “Todos somos republicanos; todos somos
federalistas”. Jefferson decidió seguir por el camino de en
medio: esperar a que se produjeran las vacantes, por muerte
o jubilación, y ocuparlas sólo con republicanos hasta que
éstos fueran alrededor de la mitad del funcionariado y sólo
despedir a los oficiales descaradamente antirrepublicanos.
Jefferson estaba particularmente irritado con los
“nombramientos de medianoche” que Adams había realizado
en el último minuto antes de que Jefferson asumiera el cargo.
Durante sus dos primeros años en el cargo, Jefferson cesó a
los cuarenta nombramientos de medianoche más importantes,
junto con otros setenta antirrepublicanos en el grupo de
funcionarios presidenciales, que eran alrededor de un cuarto
de los grandes cargos federales. Pero eso fue todo: Jefferson
no cesó prácticamente a nadie después de 1803 y sus
sucesores también cesaron a muy pocos burócratas. Madison
despidió a sólo 27 funcionarios importantes en sus ocho años
en la Casa Blanca u Monroe sólo a 27 es sus dos mandatos. E
incluso aunque John Quincy Adams fue muy crítico con el

presidente Monroe por ser “universalmente indulgente y
escrupulosamente deferente con los sentimientos
individuales” y por tanto no despedir prácticamente a nadie,
el propio Adams fue el que menos eliminó de todos: sólo 12
en sus cuatro años en el cargo.
No es que los presidentes no tuvieran el poder legal para
cesar a los titulares de los cargos. De hecho, tenían el poder
para echar a cualquiera a voluntad. Este poder se estableció,
aunque con una votación ajustada, en el primer Congreso, en
la fundamental “Decisión de 1789” de carácter
administrativo. La posición más extrema en la oposición la
adoptó el republicano William L. Smith, de Carolina del Sur
(que más tarde cambiaría de opinión). Smith, absurdamente,
pero anunciando los argumentos modernos de sindicatos y
funcionariado, mantenía que el cargo era “la propiedad” de
cada burócrata, que por tanto sólo podría ser cesado por
imputación y juicio por abuso de autoridad o
comportamiento impropio.34
A así, de Jefferson a Adams, el funcionariado, aunque
teóricamente cesable a voluntad, por la costumbre y el deseo
de los sucesivos presidentes, se convirtió en una burocracia
afianzada y rígida. Como es habitual, hizo que John Quincy
Adams, aún un federalista en el fondo, aunque técnicamente
un republicano, expresara esta costumbre en rigurosos
términos ideológicos. Cualquier despido del cargo, excepto

“con motivo”, es decir, por actos ilícitos en el cargo, podría
ser políticamente conveniente, pero violaría la concepción
del “bien público” de Adams. Aunque no estaba ratificado
por la ley, la posesión vitalicia con un comportamiento
correcto para la burocracia federal se había consagrado por la
costumbre de cuarenta años, de 1789 a 1829.35
La defección más importante del presidente Jefferson del
principio republicano militante fue su fracaso en desafiar al
afianzado judicial federalista. No sólo el judicial disfrutaba
de una posesión vitalicia bajo la Constitución, sino que, en el
último minuto y poco antes de que se les obligara a
abandonar el cargo, el pato cojo del Congreso federalista
aprobó la Ley Judicial de 1801, que creaba seis nuevos
tribunales de circuito con dieciséis jueces federalistas
rápidamente nombrados y expandía la jurisdicción de dichos
tribunales de circuito. Además, en uno de sus nombramientos
de medianoche, el presidente Adams nombró a John
Marshall, de Virginia, como Juez Principal del Tribunal
Supremo, un Juez Principal federalista que atacaría a los
republicanos libertarios con sus decisiones durante más de
tres décadas.
La posición radical libertaria, o veterorrepublicana,
estaba liderada por virginianos como John Taylor, de
Caroline y John Randolph, de Roanoke, por Benjamin Austin,
líder de los artesanos de Boston y por William Duane, editor

del Aurora de Filadelfia. Muchos de los viejos republicanos
de Virginia eran amigos y parientes de Jefferson, pero pronto
se dieron cuenta de que su líder no era realmente uno de ellos,
que realmente no estaba preparado para llevar a cabo la
revolución “jeffersoniana”. Inmersos en la hostilidad
antifederalista al gobierno central fuerte y a la burocracia
autoperpetuante, los viejos republicanos buscaban una
revolución desde los cimientos. El viejo republicano de
Virginia William Brach Giles expuso su programa judicial al
presidente Jefferson con fuerza y claridad:
Lo que más nos preocupa es la situación del Judicial como
está ahora organizado (…) la Revolución está incompleta,
mientras esos fuertes baluartes estén en poder del enemigo;
y sin duda es una circunstancia singular que el sentimiento
público se haya impuesto en los poderes legislativo y
ejecutivo y el judicial no sólo no reconozca esta influencia,
sino que se enorgullezca en resistirse a su voluntad, bajo a
idea mal aplicada de la “independencia” (…). No hay
remedio posible para redirigir este sistema malévolo, salvo
una abolición absoluta de todo el judicial y acabar con los
cargos actuales y crear un nuevo sistema, definiendo la
doctrina de la ley común y restringiendo al ámbito
constitucional apropiado la jurisdicción de los tribunales.36
En otoño de 1801, el veterano viejo republicano Edmund
Pendleton, proponía en su tratado The Danger Not Over

enmiendas constitucionales que fueron pronto apoyadas por
el parlamento de Virginia. La naturaleza antioligárquica y
pro-rotación de estas enmiendas propuestas debería quedar
clara: el Presidente no sería elegible para más de un mandato,
el mandato de los senadores se reduciría y se pondrían
severas limitaciones a la deuda pública. Respecto del judicial
federal, los nombramientos a los tribunales los realizaría el
Congreso sin intervención del Presidente y los jueces serían
cesados a voluntad por voto conjunto de Cámara y Senado.
Sin embargo, los centristas republicanos, hombres como
James Madison, Wilson Cary Nicholas, de Virginia, Samuel
H. Smith, de Maryland, Robert R. Livingston, de Nueva
York, y Alexander J. Dallas y Albert Gallatin, de
Pennsylvania, adoptaron una postura muy diferente. Todos
ellos, excepto Gallatin habían apoyado la adopción de la
Constitución y todos ellos apoyaban un gobierno central
fuerte despojado de los excesos federalistas; en resumen,
estaban contentos con el sistema existente, siempre que uno
de ellos, como Jefferson, estuviera en el poder. Como creían
que con Jefferson en el cargo ya se había consumado la
revolución y no había necesidad de más cambios radicales o
constitucionales, apoyaban la política jeffersoniana de
reconciliación con el Partido Federalista. Al menos mientras
estuvo en el poder, Jefferson se alineó con los centristas de
su partido. De ahí su fracaso en realizar una reforma

estructural o administrativa desde los cimientos.
De hecho, con la victoria asegurada, los centristas
creyeron entonces que los colegas viejos republicanos, no los
federalistas, eran el peligro principal. Para James Sullivan,
gobernador republicano de Massachusetts, los viejos
republicanos se oponían “a todos los gobiernos normales
bien establecidos”. Estaban poseídos por una confianza que
derivaba de “un frenesí” y “Al no tener ninguna idea de un
gobierno racional sólido, no se les puede confiar poder (…)”
El senador de Virginia Wilson Cary Nicholas también
denunciaba es estos viejos republicanos cuya tendencia
libertaria “está fuertemente contra quienes gobiernan”.37
Para
Sullivan, la solución a este problema era “destruir las líneas
de distinciones del partido”, un resultado que los centristas
iban a alcanzar finalmente en el sistema de partido único
durante las administraciones de Monroe y Adams. Pero las
líneas de este conflicto estaban difuminadas por el hecho de
que, como apunta el Profesor Ellis, el propio Jefferson,
aunque moderado en sus políticas, era en general
radicalmente libertario y de retórica de viejo republicano.
Además, al contrario que los centristas, quería reconciliarse
con los viejos republicanos en lugar de purgarlos del
partido.38
Sobre el judicial, Jefferson, al principio de su
administración, cesó a los fiscales agresivamente federalistas

y a los jefes de policía que seleccionaban a los jurados y
ejecutaban las sentencias. Sobre los propios jueces, aunque
Jefferson no intentó tocar su posesión vitalicia, se las arregló
para derogar la Ley Judicial de 1801 al año siguiente y por
tanto impedir la ola de expansión de los jueces federalistas
del último minuto.
La defección de Jefferson de los principios de rotación en
el cargo fue el acontecimiento más importante en el
afianzamiento de la burocracia combinada de los viejos
federalistas y los nuevos republicanos. Desde Jefferson, el
Partido Republicano permaneció en el poder y con Monroe y
Adams Estados Unidos vivió en un estadod e partido único,
habiendo desaparecido los federalistas. Sin competencia
partidista, prácticamente no había presión para echar a los
granujas.
Pero en 1820 apareció lo que el Profesor Leonard White,
un típico entusiasta académico de un funcionariado vitalicio,
llamó “la nube en el horizonte”, el presagio del temido
“sistema de cesantías” escrito por el movimiento jacksoniano.
El Secretario del Tesoro en la Administración Monroe,
William H. Crawford, de Georgia, llevó al Congreso la Ley
de Mandatos Públicos, que Monroe lamentó haber aprobado
y que fue duramente criticada por todos los defensores de la
burocracia atrincherada, incluyendo a Thomas Jefferson.
Madison y Monroe a su estela llegaron a acusara a la ley de

“inconstitucional”.
La Ley de Mandatos Públicos de mayo de 1820 decretaba
que todos los funcionarios presidenciales relacionados con la
recaudación o desembolso de dinero desde entonces no
tendrían mandatos indefinidos, sino de plazos fijos de cuatro
años, después de los cuales tendrían que ser reconfirmados
por el Senado de EEUU después de ser renovados por el
Presidente. Los funcionarios afectados incluían a los fiscales
de distrito, recaudadores de aduanas, funcionario públicos y
registradores de terrenos, agentes y tesoreros del ejército y la
armada. No se veían afectados los jedes de correos o los
empleados de contabilidad o de labores administrativas. La
Ley de Mandatos Públicos significaba (a) que al menos los
altos burócratas tendrían que afrontar mandatos fijos y (b)
que el poder para cesarlos ya no estaría exclusivamente en
manos del Presidente, sino que el Senado podría participar en
el proceso de cese.
La Ley fue una sacudida para la hasta entonces satisfecha
oligarquía. Jefferson escribió a Madison con horror,
acusando a la ley de “minar la funciones constitucionales y
beneficiosas del Presidente e introducir un principio de
intriga y corrupción (…) Estas plazas, cada cuatro años,
todas nombradas bajo su poder [el del Senado] (…)
Mantendrá en constante agitación a todos los cormoranes
hambrientos de cargos, les hará, igual que a los que ya estén

en el cargo, aduladores de sus senadores, enzarzando a éstos
en una eterna intriga por quitar a uno y poner a otro (…)”
Por supuesto, hay otra forma de ver esta ley que no es esta
frenética diatriba: que un sistema así introduciría un aire
fresco de competencia y transparencia pública en las filas
estólidas y complacientes de la burocracia gobernante.39
Puede que no sea una casualidad que el Secretario
Crawford fuese el autor de esta norma. Georgiano cercano a
los viejos republicanos, Crawford era en 1824 el candidato
presidencial de ese grupo junto con Martin Van Buren, el
brillante estratega político que se había visto inspirado por
un fin de semana con Jefferson en Monticello en mayo de
1824 para emplear su vida a formar un nuevo partido político
(que luego sería el Partido Demócrata) dedicado a devolver a
Estados Unidos a la vieja causa de los ideales libertarios de
los viejos republicanos de 1776 y 1798.40
Para las elecciones
de 1824, Crwaford había caído enfermo y tenía pocas
posibilidades para la presidencia, pero los ideales de los
viejos republicanos, incluyendo los de dar transparencia y
rotación en los cargos de la burocracia, serían defendidos por
el movimiento jacksoniano y el partido Demócrata forjado
por Van Buren y otro dedicados al ideal del viejo
republicanismo.
Sin embargo, bajo el Presidente John Quincy Adams, la
Ley de Mandatos Públicos se convirtió en letra muerta.

Adams detestaba la ley: “Difícilmente podría haberse ideado
algo más pernicioso” y reconfirmó por principio a todos
desde en acceso al cargo y durante su mandato. Se convenció
al Senado de que lo aceptara. Fue tan insistente Adams con
el puesto vitalicio que durante su campaña perdedora para la
reelección en 1828, reconfirmó a James R. Pringle como
recaudador de aduanas en Charleston, a pesar de que Pringle
era abiertamente “partidario de la oposición”. En su diario,
Adams escribe que “Mi sistema ha sido, y sigue siendo,
nombrar para la reelección a todos los funcionarios para
plazos de años cuyo mandato expire, salvo que se les acuse y
pruebe una mala conducta oficial o moral. Esto no se ajusta a
los amigos de Falstaff que ‘buscan la recompensa’ (…)”.41

VII. Andrew Jackson y el “sistema de
cesantías”
El “sistema de cesantías”, un término peyorativo para la
rotación en los cargos administrativos,42
fue introducido en
Estados Unidos por el Presidente Andrew Jackson. Jackson,
un ferviente jeffersioniano y viejo republicano, estaba
dedicado, como otros líderes jacksonianos, a un nuevo
Partido Demócrata que restauraría los principios
republicanos jeffersonianos originales de laissez faire y
gobierno ultramínimo. Jackson siguió a Jefferson en
arreglárselas, por segunda y presumiblemente última vez en
la historia de Estados Unidos, para liquidar la deuda nacional
y, junto con sus entregados sucesores, Van Buren y Polk,
consiguió con dificultad establecer una moneda fuerte y
separar al gobierno federal del sistema bancario, así como
eliminar el arancel proteccionista. Jackson, un rico plantador
de algodón y comerciante en Nashville, se había puesto en
acción por la corrupción de la administración Monroe y el
desmoronamiento del crédito bancario en el Pánico de
1819.43
Fue miembro de la Cámara de Representantes y dos
veces del Senado de EEUU.
Uno de los aspectos del gobierno que necesitaba
desesperadamente una reforma, según Jackson, era la
burocracia vitalicia. El sistema de cesantías había estado
funcionando en Nueva York y en Pennsylvania durante

algunos años y había sido incorporado formalmente a la Ley
de Mandatos Públicos. Pero ahora Jackson, cabeza de un
nuevo partido entrante hambriento de cargos, se convertía en
el primer presidente en hacer sonar las trompetas y ofrecer
una justificación ideológica para la rotación en los cargos.
Quería cambiar el funcionariado, así como disminuirlo. En
su primer discurso anual, Jackson denunciaba a la burocracia
atrincherada:
Tal vez haya pocos hombres que puedan durante un gran
periodo de tiempo disfrutar de cargos y poderes sin estar
más menos bajo la influencia de sentimientos desfavorables
al cese regular de sus tareas públicas (…) Son capaces de
adquirir una costumbre de ver con indiferencia los
intereses públicos y de tolerar conductas ante las que se
rebelaría un hombre sin experiencia. El cargo se considera
una especie de propiedad y el gobierno más como un medio
de promocionar intereses individuales que un instrumento
creado solamente al servicio del pueblo.
En consecuencia, proseguía Jackson, se desvía al gobierno de
“su fin legítimo” y se convierte en “una máquina en apoyo
de los pocos a expensas de los muchos”. Luego Jackson
procedía a atacar la idea de cargos privilegiados para unos
pocos y apoyaba una ampliación de la Ley de Mandatos
Públicos:44
En un país en el que los cargos se crean solamente para el

beneficio del pueblo, ningún hombre tiene ningún derecho
intrínseco más a un puesto público que otro. Los cargos no
se establecieron para apoyar a particulares a costa
pública.
Jackson continuaba sacando punta a la teoría absurda y
despótica de que los funcionarios públicos adquieren un
derecho de propiedad en el cargo:
Por tanto, no hay ningún error individual por el cese [del
cargo], pues ni el nombramiento ni la continuidad en el
cargo es un asunto de derecho (…) La limitación
propuestas [cuatro años] destruiría la idea de propiedad
ahora tan generalmente ligada a los funcionarios y aunque
pueden producirse algunos problemas individuales, sería
una acción saludable para el sistema al promover la
rotación que constituye un principio esencial del credo
republicano.45
La oposición whig, que era como ahora se calificaban los
antiguos y oligárquicos neofederalistas, así como los
republicanos centristas, no perdieron el tiempo en tratar de
bloquear la reforma de Jackson, que amenazaba la
longevidad de su propia gente en la oficina. Daniel Webster,
un federalista convertido en whig, tronaba que las agencias
del gobierno, como las fuerzas armadas, correos, la oficina
territorial o la aduana son “instituciones del país,
establecidas para el bien de la gente” y que por tanto

amenazaba a las instituciones libres pues se considerarían a
esos cargos como “el botín del victoria”. Más fuertes en los
tribunales y en el Senado que en la presidencia, los whigs
continuaron presentando objeciones constitucionales al poder
de despido del presidente. Pero por suerte, el Tribunal
Supremo en Ex parte Hennen (1839), su primer caso sobre el
asunto, determinó inequívocamente que ningún funcionario
público, incluso en el judicial federal por debajo del Tribunal
Supremo, tenía un derecho de propiedad sobre su cargo que
el Presidente o cualquier otra autoridad establecida tenía
derecho a despedirles a voluntad.46
Al afrontar una fiera resistencia en el senado, Jackson
tenía que moverse con cuidado, pero consiguió el mayor
grado de despido hasta hoy: durante su administración, cesó
252 de los 610 empleados presidenciales, más del 41%. Sin
embargo, incluyendo todos los empleados federales menores,
la tasa de despido era menor del 20%.47
Van Buren, su
sucesor y un decidido jacksoniano, tenía pocas razones para
cesar a los funcionarios jacksonianos. En sus últimos dos
años en el cargo, despidió a 364 jefes de correos, siendo
alrededor de un 3% de los 12.000, para recortar el
funcionariado un poco para la venidera campaña electoral.
La verdadera prueba de fuego de la pervivencia del
sistema de cesantías era qué iban a hacer los whigs cuando
echaron de la Presidencia a los demócratas en 1840.

¿Mantendrían sus supuestamente fieramente sostenidos
principios contra la rotación en los cargos? ¿O sucumbirían
al atractivo de echar a los demócratas y reemplazarlos por
buenos whigs? Por suerte, abandonaron sus principios y
sucumbieron a la tentación, echando las administraciones
Harrison y Tyler al 50% de los funcionarios presidenciales.
Cuando James K. Polk volvió con los demócratas en 1844,
despidió al 37% de los empleados presidenciales y asimismo
se las arregló para nombrar, durante sus cuatro años, 13.500
de las 16.000 plazas de jefes de correos, a pesar de que sólo
1.600 fueron echados del cargo, mientras que 10.000
ocuparon vacantes por renuncia. Cuando Zachary Taylor
llegó a la segunda administración whig, estableció el
principio de rotación en el cargo, echando al 50% de los
oficinistas presidenciales. De hecho, Taylor dijo a su
Secretario del Tesoro que “la rotación en el cargo, siempre
que se nombre a buenos hombres, es una sólida doctrina
republicana”.48
En el siglo XIX, especialmente después de la aparición
del Partido Demócrata, los partidos políticos en Estados
Unidos eran los portadores indispensables de doctrinas en
furiosa pelea. Cada niño o inmigrantes estadounidense era
socializado en un partido político y en su ideología, y como
consecuencia cada estadounidense era fieramente leal a su
propio partido. En la mayoría de los estados las elecciones

eran muy reñidas y si el candidato de un partido se atrevía a
parlotear en su compromiso ideológico, el partido le
castigaba sistemáticamente alejándole de las urnas. Al
contrario que en la escena política actual, en la que los
partidos no tienen ninguna ideología en particular y no tienen
ninguna lealtad en particular, había muy pocos votantes
flotantes e independientes.
Al ser portadores e instrumentos de una ideología de
partido, los partidos políticos en los Estados Unidos del siglo
XIX eran un medio vitalmente importante por el que la
ideología podía dominar la dura lucha de grupos de intereses
especiales y buscadores de subsidios y privilegios públicos.
La desaparición de los partidos ideológicos, que empieza en
1896, trajo los débiles y difusos partidos políticos con los
que hoy estamos familiarizados.
Está claro que los partidos políticos en lucha estarían más
dispuestos a echar a los granujas, pues realmente creían que
sus oponentes eran granujas. El sistema de cesantías añadía
el sano incentivo de ocupar los cargos para el partido propio,
así que el propio interés del partido podía concertarse con el
objetivo ideológico. Tanto las ideologías comunes de los
partidos como el sistema de cesantías mantuvieron el sistema
de partidos sano y floreciente. Lo que ahora todos lamentan
como la anemia y agonía de la organización y la lealtad del
partido lo trajeron los golpes simultáneos del abandono del

sistema de cesantías y la desaparición de una ideología de
partido fervientemente mantenida.
Escribiendo más tarde, en la década de 1920, el
historiador Charles R. Lingley expresaba bien la importancia
del sistema de cesantías y su ligazón con la ideología:
En el campo de la política real, los partidos son una
necesidad y es esencial una organización. Es por tanto
responsabilidad del ciudadano apoyar al partido que
defienda las mejores políticas y asociarse estrechamente
con su organización oficial. La lealtad debería
recompensarse con puestos dentro del albedrío del partido
y la deslealtad debería considerarse como una traición
política.
Lingley añade que cualquiera que vote por quienes no sean
candidatos de la organización del partido y “se sienta
superior al partido” es “infiel al gran ideal”. Y él:
Es poco menos despreciable que quien, habiendo sido
elegido para un cargo mediante la energía y devoción de
los trabajadores del partido, es luego tan ingrato como
para rechazar a nombrar a los trabajadores a puestos bajo
su albedrío. Los cargos constituyen la fuerza cohesiva que
mantiene intacta la organización.49
En un inteligente ensayo lamentando el abandono del sistema
de cesantías como un control democrático importante ante el

crecimiento y arrogancia de la burocracia, el Profesor Fred
W. Riggs, un experto en Administración Pública Comparada,
apunta primero a la todopoderosa burocracia del despotismo
oriental y a otros ejemplos en los que la burocracia se situó
rápidamente más allá de cualquier control de los partidos
políticos en competencia. Continúa apuntando que el muy
alabado “sistema de mérito” de promoción dentro de una
burocracia vitalicia “corta de raíz uno de los puntales más
fuertes de un sistema naciente de partidos políticos, que es el
sistema de cesantías”. En Estados Unidos “el sistema de
cesantías desempeñó un papel importante en galvanizar a los
partidos para la acción”. Aunque a menudo pareciera más
eficiente en sus tareas, apunta Riggs, “la carrera burocrática
puede proyectar un mayor poder político, resistir con más
éxito a los intentos políticos de lograr un control efectivo. Lo
que se pierde en eficiencia administrativa mediante las
cesantías puede ganarse en desarrollo político, especialmente
si el patronazgo político puede usarse asimismo como
palanca para obtener control sobre la administración”. E
incluso el argumento de la eficiencia, apunta Riggs, es a
menudo ilusorio:
Sin una firme guía política, los burócratas tienen incentivos
débiles para ofrecer un buen servicio, independientemente
de sus cualificaciones formales previas en formación y
profesionales. Tienden a usar su control efectivo para

salvaguardar sus propios intereses burocráticos (cargo,
derechos de jubilación, beneficios adicionales, tolerancia
ante bajo rendimiento, derecho a incumplir las normas
oficiales) en lugar de buscar el cumplimiento de los
objetivos del programa.50

VIII. La administración Johnson y la llegada de
la “reforma”
Cuando los demócratas volvieron al poder en 1853, al
Administración Pierce eliminó de golpe a aproximadamente
el 89% de los nombramientos presidenciales whig. Pero el
empleo más masivo del sistema de cesantías llegó con la
Administración Lincoln, cuando el Partido Republicano
llegó al poder por primera vez. De los 1.520 nombramientos
presidenciales existentes en 1859, Lincoln no eliminó a
menos de 1.457, o el 96%. Los empleados que estaban en
categorías subordinadas, a los que normalmente les iba mejor
durante los cambios, sufrieron esta vez en el mismo grado.
Incluso los nombramientos militares se hacían ahora con
criterios en buena parte partidistas.51
Quizá el más notable de los nombramientos militares de
Lincoln fue el del General Grenville M. Dodge. Dodge, un
líder político y empresario ferroviario de Iowa, llegó a la
convención republicana de 1860 a ayudar a inclinar a la
indecisa delegación de Iowa hacia Lincoln. Dodge llegó a
instancias del director de campaña de Lincoln, Norman Judd,
presidente estatal del partido en Illinois y colega ferroviario.
En 1862. La Union Pacific Railroad recibió la primera
concesión de ferrocarril transcontinental por parte del
gobierno federal, incluyendo masivas concesiones de
terrenos y subvenciones monetarias. Uno de los fundadores

de la Union Pacific fue Grenville Dodge, que fue
rápidamente nombrado general para que pudiera usar al
Ejército de la Unión y quitar a los indios del camino
propuesto por la Union Pacific. El general Dodge realizó esta
hazaña bajo la dirección del Secretario en Funciones y luego
Secretario de Interior John Palmer Usher. Abogado de
ferrocarriles en Indiana, Usher había sido empresario, justo
antes de la Guerra de Secesión, de la Leavenworth, Pawnee
and Western Railroad en el territorio de Kansas y esa
ferroviaria cabildeó fuertemente y con éxito para colocar a
Usher en un alto puesto en del Departamento de Interior.
Philip H. Burch, Jr., Elites in American History, Vol. II: The
Civil War to the New Deal (Nueva York: Holmes & Meier,
1981), pp. 16, 23-24, 48, 54.
Muchos de los directores de la nueva Union Pacific
habían sido empleados o directores de la conectada Chicago
& Rock Island Railroad, de la que Norman Judd había sido
consejero general.
Además, antes de su elección como Presidente, Abraham
Lincoln había sido un veterano abogado y cabildero para la
poderosa Illinois Central Railroad, la principal ferroviaria de
EEUU antes de la transcontinental. Es enigmático que su
primer nombramiento como comandante del Ejército de la
Unión, George B. McClellan, había sido antes de la Guerra
de Secesión ingeniero jefe y vicepresidente de la Illinois

Central, mientras que el sucesor de McClellan, el
desafortunado General Ambrose Burnside, había sido
tesorero de la Illinois Central justo antes de la guerra. Ibíd., p.
55.
El Profesor Van Riper, generalmente un admirador de
Abraham Lincoln, concede:
De 1861 a 1865, la política de [George] Washington,
selección de acuerdo con su capacidad y ajuste relativo, se
olvidó casi completamente (…) Lincoln dejó la mayoría de
los nombramientos para cargos presidenciales y
subordinados a sus amigos y asesores políticos. Las fuerzas
militares, así como el establishment civil, fueron explotadas
libremente y los generales políticos fueron notoriamente
numerosos. Con más cargos a su disposición que ningún
presidente hasta entonces, (…) Lincoln parece haber usado
(o permitido el uso de) el poder de nombramiento a su
orden tan deliberadamente como podía usarse para
propósitos políticos, habitualmente partidistas.52
Aún así es curioso que el insufrible y presuntuoso grupo de
los reformistas del funcionariado, muchos de los cuales
concentrarían el resto de sus vidas en atacar las cesantías y
pedir puestos vitalicios y oposiciones, y que empezaron su
activismo al final del reinado de Lincoln, no hicieran queja
alguna al uso máximo del sistema de cesantías del Presidente
Lincoln. Quizá la razón fuera que los reformistas, casi todos

republicanos, se beneficiaron grandemente del patrocinio de
Lincoln.
De hecho, los hombres que pronto se convertirían en
destacados reformistas disfrutaron de puestos confortables en
el servicio exterior durante la Administración Lincoln. El
gran patricio de los brahmines de Boston, Charles Francis
Adams, hijo de John Quincy, obtuvo el leal nombramiento
de embajador en la Corte de St. James en Gran Bretaña.53
John Lothrop Motely, historiador brahmín de Boston, fue
elegido embajador en Austria. El novelista William Dean
Howells se convirtió en embajador en Italia, en pago a
escribir una pomposa biografía de campaña para Abraham
Lincoln. John Bigelow, de Nueva York, fue cónsul general
en Francia, mientras que al hombre que iba a convertirse en
el principal portavoz para la reforma del funcionariado,
George William Curtis, educado en Boston y editor del
influente Harper's Weekly, se le ofreció el nombramiento
como embajador en Egipto, pero lo rechazó. Al inmigrante
alemán Carl Schurz, destacado republicano en la comunidad
germano-estadounidense en Missouri y todo el Medio Oeste,
que ayudó a Lincoln a ganar las elecciones, se le recompensó
con el puesto de embajador en España. Inquieto por estar
lejos de la acción, Schurz volvió a Estados Unidos, donde se
convirtió en uno de los muchos mediocres generales de la
Unión.54

Los reformistas del funcionariado eran un grupo
notablemente homogéneo. Concentrados casi exclusivamente
en el Nordeste urbano, incluyendo Nueva York y
especialmente Boston, los reformistas constituían
prácticamente una élite altamente educada y organizada
procedentes de familias de la antigua riqueza patricia,
mercantil y financiera en lugar de procedentes de las nuevas
industrias, estos hombres despreciaban lo que consideraban
burdo materialismo del nouveau riche, así como su falta de
linaje o de educación en Harvard o Yale. Los reformistas no
sólo eran comerciantes, abogados y maestros, sino que
prácticamente constituían la “élite de los medios” más
influyentes del momento: editores, escritores e
investigadores. A pesar de que muchos estaban a favor del
laissez faire en el comercio y en asuntos monetarios, estaban
ahormados por los valores culturales y religiosos de la
cultura yanqui neopuritana. En religión, los reformistas eran
o bien protestantes pietistas posmilenaristas ortodoxos, que
intentaban conseguir el Reino de Dios en la Tierra, o,
especialmente en Boston, unitarios que secularizaban en
términos morales la búsqueda del Reino de los mil años.
Durante la década de 1850, su postura moral y religiosa de
acabar con la esclavitud, ya sea como abiertos abolicionistas
o simplemente bloqueando la esclavitud en los nuevos
estados y territorios del oeste, les llevó a todos al ala radical

del Partido republicano. Subyaciendo su ofensiva religiosa
había un temperamento coactivo yanqui y una doctrina moral
que había creado las primeras escuelas públicas de Estados
Unidos mucho antes que el resto del país, con el fin de
inculcar a los niños de la región el valor de la obediencia al
Estado, así como la religión protestante. Al mantener sus
preocupaciones morales y religiosas, su énfasis en la reforma
del funcionariado fue desde el principio más por moralidad
que por eficiencia.
Para ellos, cambios estructurales como el carácter
vitalicio y las oposiciones abiertas eran meros medios para
un fin, siendo su objetivo principal poner a “buenos
hombres” en el cargo. Y demasiado a menudo estos “buenos
hombres” eran simplemente ellos mismos o gente de su
cuerda.
El movimiento de reforma del funcionariado empezó
cuando el Senador Charles Sumner (R., Mass), un brahmín
de Boston y líder de los republicanos radicales, presentó un
proyecto de ley para que fuera vitalicio y por oposición, para
su estudio por la comisión federal del funcionariado. La
propuesta de Sumner se presentó en abril de 1864, como
expresión de cierta oposición radical a la renominación de
Abraham Lincoln, a quien consideraban demasiado blando
respecto de la esclavitud y del Sur.55
La propuesta era un
disparo de aviso para doblegar a Lincoln, pero obtuvo poco

apoyo público y el propio Sumner no apoyó con firmeza la
propuesta y pidió que fuera postergada. Hacía mucho tiempo
que Sumner tronaba contra el sistema de cesantías y repetía
estas acusaciones cuando presentó la propuesta, pero, como
presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado,
no dudó en usar su influencia para obtener cargos para sus
amigos. Tampoco George William Curtis, que pronto se
convertiría en el principal defensor de la reforma, tuvo
escrúpulos a la hora de pedir a Sumner a favor de sus propios
amigos.56
Aún así, a Sumner le sorprendió descubrir que su
“pequeña propuesta sobre el funcionariado” obtuviera mayor
apoyo que el que esperaba: varios de los principales
periódicos de Washington y Nueva York; varias figuras
académicas; el embajador de Lincoln en Dinamarca,
Bradford R. Wood, de Alabany; William E. Dodge, Jr., de
los importantes importadores de metal, Phelps, Dodge & Co.,
que consiguió el apoyo del Union League Club de Nueva
York; y E. B. Ward, empresario de Detroit y secretario de la
National Manufacturers Association.57
A pesar de la maniobra abortadora de Sumner, los
radicales estaban en general contentos con las políticas de
Lincoln, así como con su patrocinio, así que la reforma
realmente no tomó altura hasta después de del asesinato del
Lincoln en abril de 1865. El Vicepresidente Andrew Johnson,
era un demócrata de la Unión más que un republicano y sus

políticas moderadas de reconstrucción irritaron
profundamente a los radicales. En diciembre de 1865, el
Representante Thomas Allen Jenckes (R., RI.), uno de los
líderes de la abogacía de Rhode Island, se convirtió en líder
de la reforma del Congreso presentando una propuesta de
reforma del funcionariado. Jenckes, un acaudalado abogado
de patentes, mantenía correspondencia con los reformistas
del funcionariado ingleses y siguió en su propuesta el
modelo de su programa: puesto vitalicio bajo buen
comportamiento, oposiciones abiertas y una comisión de
funcionariado de tres personas para administrarlo.
Thomas Jenckes explicaba que se había convertido a la
reforma por su propia experiencia como funcionario durante
la Guerra de Secesión y por el estudio del sistema inglés.
Aún así, su supuesta oposición a las cesantías no le impidió
ejercer un importante patronazgo mientras estuvo en el
Congreso. Parece más probable que su recién descubierto
celo por la reforma derivara de la llegada de la odiada
Administración Johnson. Jenckes había sido un celoso
radical, pero un leal pro-lincolniano y ahora trataba de
bloquear a Johnson para que no usara sus propios poderes de
patrocinio para eliminar a los radicales de Lincoln. De hecho,
Jenckes iba a escribir uno de los artículos del impeachment
del Presidente Johnson y estuvo a punto de ser elegido por
los radicales anti-Johnson como director de la Cámara en el

juicio de impeachment.58
Sin embargo, durante 1866 la propuesta de Joenckes sólo
obtuvo el apoyo del nuevo y cada vez más influyente
semanario The Nation, una revista de Nueva York fundada
por el joven periodista británico Edwin Lawrence Godkin,
que había emigrado a Estados Unidos en 1856 y fundó The
Nation en 1865. Inspirado por el modelo británico, Godkin
de dicó el resto de su vida al libre comercio, la moneda
fuerte y la reforma del funcionariado. Pero la mayoría de los
futuros reformistas tenían en este momento poco interés en la
reforma, uniéndose a los demás radicales en tratar de quitar
el poder de patrocinio al Presidente y ponerlo en manos del
Senado dominado por los radicales. Johnson trató de
despedir a los radicales de los cargos ejecutivos, cesando a
más de un tercio de los nombramientos presidenciales, por
encima de la fiera resistencia del Senado. Finalmente, en
marzo de 1867, el Congreso Aprobó la Ley de Mandatos
Públicos superando el veto de Johnson, haciendo, de una
forma sin precedentes, que el Presidente no pudiera cesar a
ningún cargo (incluyendo a los miembros del Gabinete) sin
aprobación del Senado. De hecho, fue la insistencia de
Johnson en despedir al radical Edwin M. Stanton como
Secretario de Guerra lo que llevó a la Cámara al
impeachment de Johnson y al Senado a absolverle por un
voto en su juicio de impeachment en mayo de 1868.

El representante Jenckes represento una propuesta de
reforma en diciembre de 1866, pero, aunque obtuvo el apoyo
del New York Times, los esfuerzos republicanos, incluyendo
los del futuro reformismo, se acabaron concentrando en la
batalla del Senado con el Presidente sobre el patrocinio. En
las salas del Congreso, Jenckes denunciaba el sistema de
cesantías y mostraba el ejemplo de la eficiencia burocrática
prusiana recientemente demostrada en la Guerra
Austro-prusiana. La oposición a la reforma estaba liderada
por el republicano de Vermont Frederick E. Woodbridge,
abogado y constructor ferroviario, que declaraba que los
cambios periódicos de los funcionarios eran saludables y
democráticos y atacaba a la propuesta de Jenckes como
“antidemocrática”. Los cambios políticos, declaraba
Woodbridge, “eran la gran garantía de valor de la forma
republicana de gobierno (…) La salud de la nación requiere
que lo estable se tale de vez en cuando”.59
La propuesta
Comisión del Funcionariado, acusaba Woodbridge, sería
“este gran zoológico ambulante, este tribunal inquisitorial”.
En la votación en la Cámara a principios de 1861, el líder
radical Thaddeus Stevens actuó con éxito para aplazar la
propuesta de Jenckes. La propuesta perdió con una votación
de 71 a 67; los republicanos votaron 56 a 49 a favor de la
reforma, mientras que los demócratas votaron 22 a 11 en
contra. El Este urbano era mucho más favorable a la

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